ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Τα τελευταία χρόνια γίνεται μεγάλος λόγος για την κρίση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Η κρίση αυτή οφείλεται σε δημογραφικούς και δημοσιονομικούς παράγοντες. Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο αλλά και Η Διεθνής Οργάνωση Εργασίας είναι δύο οργανισμοί οι οποίοι διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στις μελλοντικές εξελίξεις αυτών των συστημάτων.
Το ΔΝΤ κλίνει σαφώς προς την υιοθέτηση κεφαλαιοποιητικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Τα στοιχεία, ωστόσο, που παρουσιάζονται στις μελέτες του, φαίνονται να αντικρούουν τόσο το επιθυμητόν όσο και την αποτελεσματικότητα αυτών των συστημάτων. Η πολιτική του ΔΝΤ για μια εξατομίκευση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας φαίνεται να κατευθύνεται από ιδεολογικού τύπου αρχές και όχι από ανάγκες μεταρρύθμισης των συστημάτων.
Το ΔΓΕ είναι ενάντιο προς τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα. Θεωρεί ότι η κρίση που αντιμετωπίζουν τα συστήματα είναι η αδυναμία τους να καλύψουν το σύνολο του πληθυσμού. Κριτικάρει τις απόψεις περί αντιπαραγωγικότητας της κοινωνικής προστασίας και καταδεικνύει την θετική της συνεισφορά τόσο στην οικονομική ευημερία όσο και στην ασφάλεια των ανθρώπων. Παράλληλα προτείνει μια σειρά μέτρων που κύριο στόχο έχουν την τόνωση της παραγωγής και της απασχόλησης αφού αυτό θεωρείται ως το κύριο πρόβλημα σήμερα.
 |
ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
ΙΓ΄ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ
ΤΜΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ
ΟΙ ΑΠΟΨΕΙΣ ΤΟΥ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΝΟΜΙΣΜΑΤΙΚΟΥ ΤΑΜΕΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΓΡΑΦΕΙΟΥ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΓΙΑ ΤΟ ΜΕΛΛΟΝ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ
Επιβλέπων:
Χλέτσος Μιχάλης
Σεμινάριο: Οικονομικά της κοινωνικής προστασίας
Σπουδαστής:
Κωνσταντίνος Δ. Γεώρμας
Αθήνα-Φεβρουάριος 2002
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Τα τελευταία χρόνια γίνεται μεγάλος λόγος για την κρίση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Η κρίση αυτή οφείλεται σε δημογραφικούς και δημοσιονομικούς παράγοντες. Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο αλλά και Η Διεθνής Οργάνωση Εργασίας είναι δύο οργανισμοί οι οποίοι διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στις μελλοντικές εξελίξεις αυτών των συστημάτων.
Το ΔΝΤ κλίνει σαφώς προς την υιοθέτηση κεφαλαιοποιητικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Τα στοιχεία, ωστόσο, που παρουσιάζονται στις μελέτες του, φαίνονται να αντικρούουν τόσο το επιθυμητόν όσο και την αποτελεσματικότητα αυτών των συστημάτων. Η πολιτική του ΔΝΤ για μια εξατομίκευση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας φαίνεται να κατευθύνεται από ιδεολογικού τύπου αρχές και όχι από ανάγκες μεταρρύθμισης των συστημάτων.
Το ΔΓΕ είναι ενάντιο προς τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα. Θεωρεί ότι η κρίση που αντιμετωπίζουν τα συστήματα είναι η αδυναμία τους να καλύψουν το σύνολο του πληθυσμού. Κριτικάρει τις απόψεις περί αντιπαραγωγικότητας της κοινωνικής προστασίας και καταδεικνύει την θετική της συνεισφορά τόσο στην οικονομική ευημερία όσο και στην ασφάλεια των ανθρώπων. Παράλληλα προτείνει μια σειρά μέτρων που κύριο στόχο έχουν την τόνωση της παραγωγής και της απασχόλησης αφού αυτό θεωρείται ως το κύριο πρόβλημα σήμερα.
Λέξεις-κλειδιά: Κοινωνική ασφάλιση, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Διεθνής Οργάνωση Εργασίας
Για πάνω από μια εικοσαετία, η συζήτηση για την κρίση της κοινωνικής ασφάλισης αποτελεί ένα από τα κύρια μοτίβα πους συνοδεύει την συζήτηση για την κρίση του κράτους πρόνοιας. Η κρίση του τελευταίου, που τις ρίζες της μπορούμε να ανιχνεύσουμε στα μέσα της δεκαετίας του 1970, επιτείνει τις διαμάχες και την προβολή αιτημάτων για μεταρρύθμιση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης τόσο από την νεοφιλελεύθερη πτέρυγα όσο και από την πτέρυγα που προσπαθεί να διατηρήσει τα κεκτημένα δικαιώματα του κεϋνσιανού κράτους πρόνοιας.
Η κρίση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης εκδηλώνεται παράλληλα με την κρίση του κράτους πρόνοιας και την άνοδο του φιλελευθερισμού. Ένα από τα κύρια χαρακτηριστικά της κρίσης τους ασφάλισης είναι ο διεθνής της χαρακτήρας[2].
Η εξέλιξη της κοινωνικής ασφάλισης αρχίζει από πολύ παλιά. Οι πρώτες προσπάθειες δημιουργίας συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης ξεκινούν το 19ο αιώνα. Τα συστήματα περιορίζονταν στους εργάτες συγκεκριμένων κατηγοριών –κυρίως ορυχεία και μεγάλες βιομηχανίες, ιδιαίτερα βιομηχανίες που επρόκειτο να αναπτυχθούν «το ταχύτερο δυνατό»– και στόχο τους είχαν «τη σταθεροποίηση και την προσέλκυση των εργατών μέσα από την παροχή ιδιαιτέρων πλεονεκτημάτων»[3]. Η κατάργηση του οικιακού τρόπου αναπαραγωγής της εργατικής δύναμης ήταν ένας άλλος παράγοντας που συνέβαλε στην ανάπτυξη τέτοιων συστημάτων. Τέλος, τέτοια συστήματα συνέβαλλαν στον έλεγχο και την σταθερότητα του εργατικού δυναμικού λόγω του ότι «μια σύνταξη κερδίζεται σιγά σιγά, μέρα με την μέρα, με την υποταγή και την εργασία»[4]. Από αυτή την άποψη, τέτοια συστήματα επιβοηθούν στην ανάπτυξη μια υπολογιστικής κουλτούρας προτεσταντικού τύπου σε αντίθεση με την «απείθαρχη» φύση του προβιομηχανικού εργάτη[5]. Ο ρόλος του κράτους εδώ είναι αποφασιστικός. Το κράτος δεν αναλαμβάνει μόνον την αναπαραγωγή της «εργατικής δύναμης» αλλά παρεμβαίνει στο σύνολο της αναπαραγωγής των οικονομικών, των κοινωνικών και των πολιτικών σχέσεων[6].
Στον 20ο αιώνα, και κυρίως μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης θα διευρυνθούν ταχύτατα. Διακρίνονται δύο περίοδοι στην εξέλιξή τους. Η πρώτη περίοδος που διαρκεί ως τα μέσα της δεκαετίας του 1970, χαρακτηρίζεται από ανάπτυξη του κράτους πρόνοιας και συνακόλουθα της ανάπτυξης των συστημάτων ασφάλισης, ανάπτυξη που κατά κύριο λόγο έχει να κάνει με την επέκταση της κάλυψης σε όλο και ευρύτερα στρώματα του πληθυσμού. Η ταχύτατη αύξηση των δαπανών καλύπτεται από μια παρόμοια ταχύτατη αύξηση του ΑΕΠ[7]. Είναι η «χρυσή περίοδος» των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, αφού η ανεργία διατηρείται σε χαμηλά επίπεδα, η πλήρης απασχόληση επιτρέπει την συσσώρευση πόρων σε αυτά, ενώ η συνταξιοδοτική περίοδος όντας μικρή προς το παρόν δεν απορροφά υπερβολικούς πόρους από το σύστημα[8].
Η δεύτερη περίοδος, που είναι και η περίοδος έναρξης και όξυνσης της κρίσης, ξεκινά από τα μέσα της δεκαετίας του 1970 και φτάνει έως τις μέρες μας. Στη διάρκεια αυτής της περιόδου υπάρχει «αδυναμία συγκράτησης των δαπανών λόγω συνάρτησής τους με την πολυπλοκότητα αναπαραγωγής του καπιταλιστικού συστήματος»[9]. Οι ρυθμοί αύξησης του ΑΕΠ είναι πολύ μικρότεροι από αυτούς της προηγούμενης περιόδου και άρα η χρηματοδότηση των συστημάτων γίνεται δυσχερέστερη. Μια σειρά άλλοι παράγοντες επηρεάζουν επίσης το σύστημα[10]. Πρώτον, η ωρίμανση του συστήματος, το γεγονός δηλαδή ότι αυξάνει ο αριθμός των ατόμων που φτάνουν σε ηλικία συνταξιοδότησης, πράγμα που επιβαρύνει το σύστημα με την πληρωμή των συντάξεων. Δεύτερον, οι νέες ιατρικές τεχνολογίες καθώς και η εμμονή του ιατροβιομηχανικού κατεστημένου σε επίλυση προβλημάτων υγείας υψηλού κόστους αυξάνει υπέρμετρα τις δαπάνες της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Τρίτον, η «δημοκρατικοποίηση» της παροχής των υπηρεσιών υγείας και η συνεπακόλουθη αύξηση στη ζήτηση των υπηρεσιών υγείας. Τέταρτον, η αύξηση του επιπέδου ανεργίας, και η διπλή απώλεια πόρων από το σύστημα τόσο μέσω των επιδομάτων ανεργίας όσο και μέσω της μη πληρωμής εισφορών. Πέμπτον, η αλλαγή της αναλογίας εργαζομένων προς συνταξιούχους, αποτέλεσμα της γήρανσης του πληθυσμού και της ανατροπής της πληθυσμιακής πυραμίδας. Τέλος, έκτον, τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης φαίνονται να αδυνατούν να αντιμετωπίσουν νέα κοινωνικά φαινόμενα όπως η φτώχεια, ο κοινωνικός αποκλεισμός και η μαζική ανεργία[11].
Ένας άλλος ωστόσο παράγοντας που έπαιξε καταλυτικό ρόλο είναι η επίθεση της νεοφιλελεύθερης ιδεολογίας[12], η οποία κατέδειξε και μια άλλη θεμελιώδη πλευρά της κρίσης: δηλαδή, ότι αυτή πέρα από του να είναι πρωτίστως δημοσιονομική, σε τελική ανάλυση, είναι μια κρίση του συγκεκριμένου τρόπου οργάνωσης του κοινωνικού[13]. Γι’ αυτό και η κρίση εκφράζεται σε τέσσερις διαστάσεις: Είναι κρίση οικονομική και χρηματοδοτική. Είναι κρίση που αναφέρεται στη διάρθρωση του συστήματος. Έχει να κάνει με τα επίπεδα των παροχών. Και, τέλος, ουσιαστικά είναι κρίση νομιμοποίησης[14].
Η νεοφιλελεύθερη επίθεση ενάντια στο κράτος πρόνοιας καθόρισε και το πλαίσιο της συζήτησης σχετικά με την χρηματοδότηση και την αναδιάρθρωση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Οι απόψεις αυτές επηρέασαν διεθνείς οργανισμούς, όπως π.χ. η Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, οι οποίοι με τη σειρά τους επηρέασαν τις πολιτικές των διαφόρων κρατών. Οι διεθνείς οργανισμοί εμπλέκονται στην διαμόρφωση των πολιτικών των κρατών με διάφορους τρόπους: α) Με την επιρροή που εξασκούν πάνω στην διαμόρφωση των εθνικών πολιτικών, β) με την διακρατική αναδιανομή εισοδήματος και τις ρυθμίσεις που επιβάλλουν ή συνιστούν και 3) σε ορισμένες περιπτώσεις, με την απευθείας προσφορά παροχών προς τους πολίτες, όταν τα κράτη αδυνατούν να πράξουν κάτι τέτοιο[15]. Αποφασιστικό ρόλο στην ανάπτυξη των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης έχουν διαδραματίσει το Διεθνές Γραφείο Εργασίας καθώς και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Στο βαθμό που έχουν διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην εξέλιξη αυτών των συστημάτων, η συγκριτική μελέτη των πρόσφατων προτάσεών τους αναφορικά με τα ζητήματα κοινωνικής ασφάλισης θα ρίξει φως στην μελλοντική εξέλιξή τους.
Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) έχει πολλάκις κατηγορηθεί για τις νεοφιλελεύθερες πολιτικές του και την αδιαφορία που επιδεικνύει αναφορικά με τις επιπτώσεις των μέτρων που κατά καιρούς προτείνει στις διάφορες χώρες στα εισοδήματα των φτωχότερων τάξεων[16].
Το ΔΝΤ άρχισε να ασχολείται πιο εντατικά με ζητήματα κοινωνικής πολιτικής από την δεκαετία του 1970[17], οπότε και καταγράφεται η έναρξη της αντεπίθεσης του φιλελευθερισμού καθώς και οι πρώτες διαμαρτυρίες για την «κρίση του κοινωνικού κράτους». Αυτό έγινε μέσα στα πλαίσια του όλο και μεγαλύτερου ρόλου που έπαιζε μέσω του δανεισμού στα κράτη-μέλη του. Παρ’ όλα αυτά, το ΔΝΤ εξακολουθεί να ισχυρίζεται ότι οι παρεμβάσεις του στην διαμόρφωση προγραμμάτων κοινωνικής προστασίας είναι δευτερευούσης σημασίας αφού πρωτεύοντα ρόλο σε αυτό τον τομέα διαδραματίζουν άλλοι οργανισμοί όπως η Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Γραφείο Εργασίας[18].
Σε μια προσπάθειά του να δικαιολογήσει την μέχρι τώρα στάση του, το ΔΝΤ δηλώνει ότι στο βαθμό που ως στόχος τίθενται η ανακούφιση της ένδειας, η προώθηση της απασχόλησης και η κοινωνική ενσωμάτωση, αυτά είναι δυνατόν να επιτευχθούν καλύτερα μέσω μιας πολιτικής που προωθεί την μακρόχρονη και βιώσιμη οικονομική μεγέθυνση, δηλαδή:
Ø Μακροοικονομικές πολιτικές που στοχεύουν σε ένα σταθερό και βιώσιμο μακροοικονομικό περιβάλλον.
Ø Διαρθρωτικές πολιτικές που στοχεύουν στην εγκαθίδρυση ενός περιβάλλοντος αγοράς για το εμπόριο και τις επενδύσεις.
Ø Καλή διακυβέρνηση.
Ø Ορθολογικές κοινωνικές πολιτικές, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται τα κοινωνικά δίκτυα ασφάλειας για την προστασία των φτωχών, βασικές κοινωνικές δαπάνες που λαμβάνουν υπόψη τους την αρχή κόστους-αποτελεσματικότητας, και αναφορικά με την αγορά εργασίας πολιτικές που να προωθούν την απασχόληση[19].
Επισημαίνει επίσης το γεγονός ότι οι συμβουλές του ΔΝΤ επικεντρώνονται στις εξής κοινωνικές πολιτικές:
Ø Τη δημιουργία βιώσιμου διχτύου ασφαλείας.
Ø Το νοικοκύρεμα των δημόσιων δαπανών.
Ø Τη δημιουργία ενός αποδοτικού και κοινωνικά δίκαιου φορολογικού συστήματος.
Ø Τέλος την προσπάθεια αύξησης των παροχών, ιδιαιτέρως στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης (όπου μάλιστα τονίζεται η ανάγκη για ελεύθερη πρόσβαση όλων στις υπηρεσίες τους)[20].
Από αυτή την άποψη, καθώς και από την μελέτη των πρόσφατων κειμένων του ΔΝΤ, θα μπορούσαμε να πούμε ότι υπάρχει μια αλλαγή στη στάση του αναφορικά με την κοινωνική ασφάλιση. Στις αρχές της δεκαετίας, κεντρικό στοιχείο της αντίληψης του ΔΝΤ για την ασφάλιση ήταν «ότι... δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται μόνο ως απλή παροχή αλλά και με όρους δημοσιονομικού και αναδιανεμητικού κόστους»[21]. Επισημαίνονταν το γεγονός ότι οι μεταρρυθμίσεις του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης έπρεπε να λαμβάνουν υπ’ όψη τους α) το ιστορικό και πολιτισμικό πλαίσιο, από την άποψη ότι οι οικογενειακές και οι άλλες άτυπες δομές θα μπορούσαν να αναλάβουν το βάρος των ασφαλιστικών κινδύνων, β) το γεγονός ότι τα συνταξιοδοτικά συστήματα δεν πρέπει να διαταράσσουν την αποδοτική κατανομή των πόρων μιας οικονομίας (και άρα να μην επηρεάζεται το ύψος των αποταμιεύσεων), γ) τη σύνδεση των παροχών με τις εισφορές, δ) την αποφυγή της σπατάλης των πόρων με την εισαγωγή τελών στην χρήση, ε) τον σαφή διαχωρισμό των στοιχείων της κοινωνικής ασφάλισης (συντάξεις, εισφορές για υγεία) και στ) την δυνατότητα του συστήματος να ανατροφοδοτείται οικονομικά.
Σε γενικές γραμμές έκλινε προς ένα κεφαλαιοποιητικό σύστημα εξατομικευμένων παροχών, την διαχείριση του οποίου θα είχαν τα ιδιωτικά επενδυτικά-συνταξιοδοτικά ταμεία[22].
Ωστόσο στα τέλη της δεκαετίας, και μετά την παρουσίαση του κειμένου Social Dimensions of the IMF’s Policy Dialogue, παρατηρείται μια κριτική αποτίμηση των μέχρι τούδε θέσεων του ΔΝΤ, και στα κείμενά του διακρίνουμε μια τάση «κατάρριψης μύθων», αναφορικά με τον αποδοτικότερο αναπροσανατολισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Η προσεκτικότερη εντούτοις ανάγνωση των κειμένων καταδεικνύει ότι οι μύθοι που καταρρίπτονται είναι νεοφιλελεύθερης εμπνεύσεως[23].
Φυσικά, το ΔΝΤ δεν μετατράπηκε από την μια μέρα στην άλλη σε υποστηρικτή των ασθενεστέρων. Τώρα, είναι η παγκοσμιοποίηση που παρουσιάζεται ως δικαιολογία για την μεταρρύθμιση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας. Μάλιστα, όπως σημειώνει ο Tanzi στο Globalization and the Future of Social Protection, σε μια εποχή που οξύνονται τα προβλήματα και οι κυβερνήσεις έχουν μεγαλύτερη ανάγκη αύξησης των κοινωνικών δαπανών, η παγκοσμιοποίηση φαίνεται να τις περιορίζει ασφυκτικά τα περιθώρια κινήσεών τους αφού τους αφαιρεί ή περιορίζει τη χρήση των μέσων που είχαν στη διάθεσή τους όπως οι δημόσιες δαπάνες, η φορολογία και το ρυθμιστικό πλαίσιο[24]. Γι’ αυτό σήμερα τίθεται ακόμα πιο επιτακτικά το ζήτημα της μεταρρύθμισης του συστήματος κοινωνικής προστασίας. Η ειρωνεία, ωστόσο, έγκειται στο γεγονός ότι «χωρίς μια ισχυρότερη και περισσότερο αποδοτική ρυθμιστική πολιτική από τη μεριά του κράτους και χωρίς φαντασία από τη μεριά αυτών που διαμορφώνουν τις πολιτικές οι προτεινόμενες αλλαγές δεν θα παράξουν τα επιθυμητά αποτελέσματα»[25]. Κλείνοντας, ο Tanzi παρουσιάζει και τις προτάσεις του που καλούν στην ανάληψη της κοινωνικών κινδύνων από τα ίδια τα άτομα ή την αγορά και τον περιορισμό της δράσης του κράτους στον τομέα της κοινωνικής προστασίας, την κατάργηση των καθολικών κοινωνικών δικαιωμάτων και την επικέντρωση της προστασίας σε αυτούς που έχουν «πραγματικά ανάγκη»[26]. Τις απόψεις αυτές ωστόσο, ή τουλάχιστον την αποτελεσματικότητα αυτών των μέτρων αμφισβητούν άλλες μελέτες του ίδιου του ΔΝΤ!
Τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα προβλήθηκαν ως ο πιο ικανοποιητικός τρόπος για να αντιμετωπιστούν οι αρνητικές συνέπειες των δημόσιων αναδιανεμητικών συστημάτων στην οικονομία και τα κίνητρα για την εργασία. Τα αναδιανεμητικά συστήματα παρουσίασαν προβλήματα α) λόγω «των γενναιόδωρων συνταξιοδοτικών παροχών, το κόστος των οποίων δεν ήταν άμεσα εμφανές τη στιγμή της θεσμοθέτησής τους», β) λόγω της γήρανσης του πληθυσμού και συνεπώς της χειροτέρευσης του δείκτη εξάρτησης[27]. Άλλοι λόγοι που αναφέρονται –χωρίς να υιοθετούνται με σαφήνεια– είναι γ) οι πιέσεις της παγκοσμιοποίησης που προαναφέραμε, δ) «η αναγνώριση από το κοινό του έμμεσου κόστους της δημόσιας κοινωνικής ασφάλισης, στο οποίο συμπεριλαμβάνεται στρέβλωση των εργασιακών κινήτρων που οδηγούν σε υψηλή και επίμονη ανεργία»[28], ε) η γενικότερη διάθεση για μείωση της κρατικής παρέμβασης σε άλλες πλευρές της οικονομικής ζωής και συνεπώς και στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, στ) ο θετικός ρόλος του κεφαλαιοποιητικού συστήματος, δηλαδή, οι υψηλότερες αποδόσεις των καταθέσεων για συντάξεις, η αύξηση των εθνικών επιτοκίων καταθέσεων, ελαχιστοποίησης των μικροοικονομικών στρεβλώσεων, ζ) η μεγαλύτερη διαφάνεια και τέλος, η) η ελαχιστοποίηση του πολιτικού ρίσκου[29].
Εξετάζοντας κανείς όλες αυτές τις προτάσεις στο σύνολο τους, μπορεί να προσδιορίσει δύο κεντρικές τάσεις. Αφενός μια εργώδη προσπάθεια εξατομίκευσης των εργαζομένων και υποχρέωσή τους να αναλάβουν από μόνοι τους κινδύνους που αντιμετωπίζουν στη διάρκεια του βίου τους, και αφετέρου, την διάθεση για περιορισμό του ρόλου του κράτους τόσο στην οικονομική ζωή όσο και στην κοινωνική πολιτική. Η μελέτη ωστόσο των κειμένων καταδεικνύει ότι και τα δύο αυτά ζητήματα έχουν να κάνουν με ιδεολογικές στάσεις και όχι με πραγματικές ανάγκες που αναδύονται από τα προβλήματα που θέτει η εξέλιξη των διανεμητικών συστημάτων. Με άλλα λόγια, μέσα από τα ίδια τα κείμενα των συντακτών του ΔΝΤ, διαφαίνεται ότι οι συγκεκριμένες προτάσεις για μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού συστήματος έχουν να κάνουν περισσότερο με ιδεολογικούς προσανατολισμούς, με μια φιλοσοφία ζωής και όχι με πραγματικές ανάγκες της οικονομίας ή της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος[30].
Ο πρώτος μύθος που φαίνεται να καταρρίπτεται είναι αυτός που ισχυρίζεται ότι ένα κεφαλαιοποιητικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης αυξάνει την ευημερία των ατόμων. Η λογική είναι απλή και θέτει υπό αμφισβήτηση ολόκληρη τη φιλοσοφία του κεφαλαιοποιητικού συστήματος: Όλοι μας, σε άλλες περιπτώσεις ασφάλισης, αυτό που κάνουμε είναι ότι μοιραζόμαστε το ρίσκο με το σύνολο της κοινωνίας. Όταν, για παράδειγμα, θέλουμε να προστατεύσουμε την κατοικία μας, δεν συσσωρεύουμε καταθέσεις τέτοιου ύψους ώστε να την αντικαταστήσουμε σε περίπτωση καταστροφής, πράγμα μάλλον παράλογο. Αντίθετα, αγοράζουμε μια ασφάλιση κατοικίας, μοιραζόμενοι με το σύνολο της κοινωνίας το ρίσκο. Συνεπώς, τα σχέδια για ιδιωτικοποίηση της κοινωνικής ασφάλισης προωθούν μια παράλογη αντίληψη. Προχωρώντας ακόμα παραπέρα, ο Valdivia στο The Insurance Role of Social Security ισχυρίζεται ότι: «Ακόμα κι αν η κοινωνική ασφάλιση μειώνει τα επίπεδα των συνολικών καταθέσεων, της παραγωγής και της απασχόλησης, υπάρχουν περισσότερα προνοιακά κέρδη από [το διανεμητικό σύστημα] λόγω της ασφάλειας την οποία παρέχει». Η ασφάλεια αυτή έγκειται στο ότι τα άτομα σε ένα κεφαλαιοποιητικό σύστημα, πιθανόν να μην υπολογίσουν σωστά την διάρκεια των συντάξιμων χρόνων τους και έτσι «αποσύρουν» πολύ γρήγορα τα χρήματα από τις καταθέσεις τους με αποτέλεσμα να αντιμετωπίζουν το φάσμα της φτώχειας[31]. Ο Heller, στο Rethinking Public Pension Reform Initiatives, προσδιορίζει δύο κινδύνους. Ο πρώτος αναφέρεται στο γεγονός ότι ο συνταξιούχος πιθανόν να ανακαλύψει τη στιγμή της συνταξιοδότησής του ότι οι συσσωρευμένες εισφορές του είναι σημαντικά χαμηλότερες απ’ ό,τι είχε προβλέψει. Δηλαδή, «οι επενδυμένες ασφαλιστικές εισφορές δεν επιφέρουν ως κέρδος ένα υψηλότερο επίπεδο αποδόσεων... απ’ ό,τι ένα διανεμητικό σύστημα»[32]. Αυτό, πέραν των άλλων, μπορεί να οφείλεται σε απάτη ή κατάχρηση, σε ανίκανους διαχειριστές των ταμείων, σε ακατάλληλες επιλογές χαρτοφυλακίων, ή σε κυβερνητικές παρεμβάσεις (εξαναγκασμός για αγορά κρατικών ομολόγων, κ.λπ.). Ο δεύτερος κίνδυνος αναφέρεται σε αυτό που αναφέραμε παραπάνω, ότι δηλαδή το αποθεματικό που έχει συγκεντρώσει ο συνταξιούχος δεν επαρκεί για να καλύψει μια ετήσια πρόσοδο για το υπόλοιπο της ζωής του.
Ο δεύτερος μύθος αναφέρεται στον ισχυρισμό ότι το κεφαλαιοποιητικό σύστημα προσφέρει μια διέξοδο στα προβλήματα που δημιουργούνται από την γήρανση του πληθυσμού. Εδώ επισημαίνεται ότι σύμφωνα με μελέτες, ο κρίσιμος παράγοντας δεν είναι η μορφή που έχει η κοινωνική ασφάλιση αλλά τα επίπεδα της παραγωγής[33]. Υπάρχουν πολλές μέθοδοι για την αντιμετώπιση της γήρανσης του πληθυσμού: Η αύξηση της παραγωγικότητας των εργαζομένων, η αύξηση του αριθμού των εργαζομένων κάθε γενεάς, η επέκταση των ορίων ηλικίας, η υιοθέτηση κοινωνικών πόρων για την χρηματοδότηση τους συστήματος κ.ά.[34].
Ο τρίτος μύθος έχει να κάνει με την αρνητική επίδραση του διανεμητικού συστήματος ασφάλισης στην οικονομική μεγέθυνση. Το επιχείρημα είναι ότι το κεφαλαιοποιητικό αυξάνει τις καταθέσεις, οι οποίες με τη σειρά τους ενισχύουν την οικονομική δραστηριότητα. Όπως επισημαίνουν τα κείμενα του ΔΝΤ, δεν υπάρχουν στοιχεία για να καταλήξουμε αποφασιστικά στο συμπέρασμα ότι το κεφαλαιοποιητικό σύστημα επιδρά θετικά στην αύξηση των καταθέσεων. Εάν αυτό συμβαίνει στα αρχικά στάδια ανάπτυξης του συστήματος όταν το σύστημα ωριμάσει, οι καταθέσεις φθίνουν. Ωστόσο, ακόμα κι αν πράγματι αυξάνονται οι καταθέσεις, για να επιδράσουν στην οικονομική μεγέθυνση πρέπει να μεταφραστούν σε «περισσότερες και καλύτερες επενδύσεις». Και αυτές οι επενδύσεις να έχουν ως αποτέλεσμα αύξηση της οικονομικής μεγέθυνσης. Κανένα από αυτά δεν ισχύει από μόνο του. Ο Barr αμφισβητεί και τις τρεις αυτές παραδοχές, δηλώνοντας κατηγορηματικά ότι:
Ø Το μέγεθος της επίδρασης του κεφαλαιοποιητικού συστήματος στην οικονομική μεγέθυνση είναι αμφιλεγόμενο.
Ø Σε κάθε περίπτωση, αυτό το θέμα αναφέρεται σε μια μόνο πτυχή των πηγών της οικονομικής μεγέθυνσης
Ø Ακόμα κι αν η οικονομική μεγέθυνση είναι σημαντική, δεν πρέπει να λησμονούμε ότι ο πρωταρχικός στόχος της κοινωνικής ασφάλισης είναι να παρέχει εισοδηματική ασφάλεια στους ηλικιωμένους[35].
Ο τέταρτος μύθος αναφέρεται στο γεγονός ότι τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα επιδρούν καλύτερα στα κίνητρα προς εργασία και ιδιαίτερα στην ηλικία συνταξιοδότησης. Ο Barr επισημαίνει ότι αυτό έχει να κάνει με το σχεδιασμό του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και τα κίνητρα που παρέχει για καθυστερημένη συνταξιοδότηση. Από ην άλλη, τα δημόσια διανεμητικά συστήματα επιτρέπουν την κινητικότητα των εργαζομένων εφόσον οι εργαζόμενοι μπορούν να αλλάζουν εργασία χωρίς να αλλάζουν συνταξιοδοτικό ταμείο.
Ο πέμπτος μύθος αναφέρεται στον ρόλο του κράτους. Σύμφωνα με αυτόν, στα κεφαλαιοποιητικά συστήματα ο ρόλος του κράτους είναι περιορισμένος. Κατ’ αρχάς, πρέπει να τονίσουμε ότι οι κυριότερες προτάσεις μεταρρύθμισης της κοινωνικής ασφάλισης νεοφιλελεύθερης έμπνευσης, διατηρούν έναν δημόσιο «πυλώνα» ο οποίος στόχο του έχει την διατήρηση ενός ελαχίστου διχτύου ασφάλειας. Έπειτα, δεν λαμβάνεται υπ’ όψη η ανάγκη για χρηματοδότηση της μεταβατικής περιόδου, η οποία αυξάνει τις δημόσιες δαπάνες μεσοπρόθεσμα. «Η αντιμετώπιση αυτού του κόστους απαιτεί πολλές φορές, ένα βαθμό δημοσιονομικής προσαρμογής πολύ υψηλότερο απ’ αυτό που απαιτείται για να διορθωθεί ένα διανεμητικό σύστημα»[36]. Αλλά ακόμα και το κεφαλαιοποιητικό σκέλος καλεί το κράτος να ενισχύσει τον ρυθμιστικό και προνοιακό του ρόλο. Σε περίπτωση, παραδείγματος χάριν, που όπως προαναφέραμε το ποσό των καταθέσεων δεν επαρκεί για την συνταξιοδότηση κάποιου, τότε καλείται το κράτος να παρέμβει. Το κράτος καλείται να παρέμβει επίσης ρυθμίζονταν την ομαλή λειτουργία των ιδιωτικών ταμείων ή να καλύψει τους συνταξιούχους σε περίπτωση που αυτά χρεοκοπήσουν[37].
Τέλος, ο έκτος μύθος έχει να κάνει με την «δικαιοσύνη» που επιδεικνύει το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Όπως επισημαίνει ο Hemming, πλην του γεγονότος ότι η πρώτη γενιά που θα συνταξιοδοτηθεί θα απολαύσει κάποια πλεονεκτήματα, «δεν υπάρχει κάποια άλλη προφανής ανωτερότητα σε ζητήματα δικαιοσύνης»[38]. Επιπλέον, όπως επισημαίνει και όπως θα δούμε και παρακάτω τονίζει και το Διεθνές Γραφείο Εργασίας, το κεφαλαιοποιητικό μπορεί να προκαλέσει «μεγάλες και αυθαίρετες διακυμάνσεις» στο ύψος των συντάξεων, για να μην αναφερθεί το κόστος μετάβασης σ’ αυτό που καλείται να το επωμιστεί η γενιά μετάβασης.
Συμπερασματικά, έπειτα από την μελέτη των κειμένων του ΔΝΤ προκύπτει ότι ενώ το Ταμείο κλίνει σαφώς προς την υιοθέτηση κεφαλαιοποιητικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, τα στοιχεία που παρουσιάζουν οι μελέτες του φαίνονται να αντικρούουν τόσο το επιθυμητόν όσο και την αποτελεσματικότητα αυτών των συστημάτων. Η πολιτική του ΔΝΤ για μια εξατομίκευση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας φαίνεται να κατευθύνεται από ιδεολογικού τύπου αρχές και όχι από ανάγκες που εκπηγάζουν είτε από τα ίδια τα συστήματα είτε από τις ανάγκες για μεταρρύθμισή τους ώστε να αντιμετωπιστούν τα πραγματικά προβλήματα που αντιμετωπίζουν.
Το Διεθνές Γραφείο Εργασίας (ΔΓΕ) έχει μια ριζικά αντίθετη οπτική αναφορικά με το ζήτημα της κρίσης της κοινωνικής ασφάλισης. Προσδιορίζει την κρίση στο γεγονός «ότι περισσότερο από το μισό του παγκόσμιου πληθυσμού είναι αποκλεισμένο από οποιουδήποτε τύπου προστασία από την κοινωνική ασφάλιση»[39]. Έτσι, η διαμάχη περί του δημόσιου ή του ιδιωτικού χαρακτήρα της κοινωνικής ασφάλισης και για άλλα «εννοιακά ζητήματα» είναι μάλλον άτοπη, αφού το «θεμελιακό ζήτημα είναι η διασφάλιση του εισοδήματος και η εύρεση ενός συστήματος που να λειτουργεί με βέλτιστο τρόπο για την αντίστοιχη χώρα». Το κύριο ερώτημα λοιπόν είναι: «Πώς θα γίνει δυνατόν ώστε όλοι να έχουν πρόσβαση σε αποτελεσματική κοινωνική ασφάλιση;»[40].
Σε αντίθεση λοιπόν με το ΔΝΤ, το ΔΓΕ εξετάζει την εξέλιξη των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης με βάση τον αντικειμενικό τους στόχο και όχι με βάση κριτήρια δημοσιονομικά-χρηματοοικονομικά. Ο στόχος κάθε συστήματος κοινωνικής ασφάλισης είναι να διασφαλίσει την πρόσβαση στις φροντίδες υγείας και να εξασφαλίσει ένα ελάχιστο εισόδημα σε αυτούς που έχουν ανάγκη και, σε όσους έχουν καταβάλει εισφορές, ένα ανταποδοτικό εισόδημα ανάλογο με το επίπεδο του εισοδήματός τους[41].
Το ΔΓΕ θεωρεί ότι η παγκοσμιοποίηση έχει διπλή επίδραση πάνω στα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης. Από τη μια, υπάρχει η ανάγκη για επέκταση αυτών των συστημάτων ώστε να αντιμετωπιστούν οι εξωτερικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν τα άτομα αλλά και για να καταστούν ευκολότερες οι διαρθρωτικές αλλαγές. Από την άλλη, αν και υπάρχει συμφωνία πλέον των ειδικών ότι οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης δεν επιδρούν αρνητικά στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων, υπάρχει η τάση για μείωση των παροχών έτσι ώστε να εξευρεθούν επιπρόσθετες πηγές πόρων.
Μια δεύτερη πρόκληση που αντιμετωπίζει η κοινωνική ασφάλιση υποτίθεται ότι προέρχεται από τη γήρανση του πληθυσμού. Όπως προαναφέραμε, αρκετοί συγγραφείς του ΔΝΤ θεωρούν ότι το πρόβλημα είναι η συνολική παραγωγή της κοινωνίας και όχι απλώς η γήρανση του πληθυσμού. Παρόμοιες είναι και οι απόψεις του ΔΓΕ, το οποίο δηλώνει μάλιστα ότι η τοποθέτηση του ζητήματος με τέτοιο τρόπο είναι παραπλανητική αφού το ζήτημα είναι ο δείκτης εξάρτησης. «Δεν είναι αναγκαίο μια γηράσκουσα κοινωνία να αντιμετωπίσει κάποια κρίση, στο βαθμό που είναι ικανή να παράσχει απασχόληση στο γηράσκων εργατικό δυναμικό της»[42]. Το κρίσιμο ερώτημα λοιπόν, όπως αναφέρει o Cichon είναι εάν οι οικονομίες «θα μπορέσουν να απορροφήσουν την επιπρόσθετη προσφορά εργασίας»[43].
Ας δούμε ωστόσο πιο αναλυτικά την επίδραση της γήρανσης και τον τρόπο αντιμετώπισής της. Όπως επισημαίνει ο Cichon, το ζήτημα δεν περιορίζεται μόνον στις συντάξεις αλλά επηρεάζει και άλλα υποσυστήματα της κοινωνικής ασφάλισης (φροντίδες υγείας, απασχόληση κ.λπ). Στο μοντέλο που κατασκευάζει, και σε ένα ορίζοντα 120 χρόνων, με την ανεργία στα σημερινά επίπεδα, βρίσκει ότι οι δαπάνες κοινωνικής ασφάλισης θα αυξηθούν κατά 22% γύρω στο 2030-2040, οπότε και θα φτάσουν στο ανώτατο επίπεδό τους. Εάν η ηλικία συνταξιοδότησης γίνει 67 έτη, τότε η αύξηση θα περιοριστεί στο 7% σε σύγκριση με τα σημερινά επίπεδα, ενώ ο δείκτης εξάρτησης θα διατηρηθεί στα σημερινά επίπεδα. Εάν υπάρξει και μια σταδιακή μείωση των παροχών κατά 10% (έως την εποχή της υψηλότερης τιμής), η αύξηση των δαπανών θα είναι ελάχιστη. Φυσικά, το πρόβλημα δεν θα είναι υπαρκτό καν, εάν η οικονομία καταφέρει να δημιουργήσει θέσεις απασχόλησης για τους σημερινούς άνεργους καθώς επίσης και για τις γυναίκες που θα θελήσουν να εισέλθουν στην αγορά εργασίας. Έτσι λοιπόν, η κύρια πρόκληση που αντιμετωπίζουν οι ανεπτυγμένες κοινωνίες δεν είναι η γήρανση του πληθυσμού αλλά η ικανότητά τους να δημιουργούν θέσεις απασχόλησης. Είναι προφανές ότι αυτή η αντίληψη ανατρέπει πλήρως την νεοφιλελεύθερη λογική της μείωσης των κοινωνικών δαπανών για την πιο εύρυθμη λειτουργία της αγοράς. Τουναντίον, αυτή η αντίληψη αποτελεί μια σαφή κριτική των νεοφιλελεύθερων απόψεων και της αδυναμίας των πολιτικών τους να δημιουργήσουν θέσεις εργασίας.
Ένα άλλο σημείο που επισημαίνει το ΔΓΕ σε σχέση με «τις δημοσιονομικές επιβαρύνσεις από τη γήρανση του πληθυσμού» είναι ότι όλη την προηγούμενη περίοδο, η πρόωρη συνταξιοδότηση χρησιμοποιήθηκε από τις μεν κυβερνήσεις ως μέσο για την μείωση της ανεργίας, από δε τις επιχειρήσεις ως μέτρο μείωσης του λειτουργικού τους κόστους, αποφεύγοντας την δημιουργία κοινωνικών αναταραχών και, φυσικά, χωρίς να πληρώνουν αυτές τον λογαριασμό[44].
Το ΔΓΕ στρέφει τα βέλη της κριτικής της και προς την αντίληψη ότι η κοινωνική ασφάλιση επιβαρύνει την οικονομία και αμβλύνει τα κίνητρα προς εργασία. Ωστόσο ο μόνος ισχυρισμός που επαληθεύεται από τις έρευνες είναι ότι «η κοινωνική προστασία έχει κάποια αμυδρή επίδραση στη συμμετοχή στο εργατικό δυναμικό»[45]. Το επιχείρημα ότι τα διανεμητικά συστήματα μειώνουν τα επίπεδα των επενδύσεων δεν επαληθεύεται στην πράξη.
Εντούτοις οι θετικές επιδράσεις είναι πολύ περισσότερες. Κατ’ αρχάς, η κοινωνική προστασία ενθαρρύνει τα άτομα να συμμετέχουν στον επίσημο τομέα της οικονομίας[46]. Έπειτα, αυξάνει την παραγωγικότητα, αφού μέσω των συστημάτων παροχών υγείας οι εργάτες διατηρούν ένα υψηλό επίπεδο υγείας, τα συστήματα πρόληψης των ατυχημάτων μειώνουν τα εργασιακά ατυχήματα, οι παροχές για τα παιδιά συνεισφέρουν στην δημιουργία μια υγιούς γενιάς εργαζομένων. Η ίδια η ύπαρξη του συστήματος κοινωνικής προστασίας αυξάνει το αίσθημα ασφάλειας των εργατών, συμβάλει στην κοινωνική συνοχή και δημιουργεί πιο θετικές στάσεις προσαρμογής στις αναγκαίες διαρθρωτικές και τεχνολογικές μεταβολές της παραγωγής. Τέλος, η κοινωνική προστασία αποτελεί ένα καθοριστικό παράγοντα για την διατήρηση ενός επαρκούς επιπέδου συνολικής ζήτησης, αλλά και ενισχύει το αίσθημα σιγουριάς των επιχειρήσεων.
Ωστόσο, το ΔΓΕ δεν περιορίζεται στην υπεράσπιση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Περνά στην αντεπίθεση, εξαπολύοντας την κριτική του τόσο εναντίον των απόψεων που θεωρούν ότι το βαθμός αποδοχής των δημόσιων διανεμητικών συστημάτων είναι μικρός όσο και καταδεικνύοντας τις αδυναμίες της εναλλακτικής πρότασης των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων.
Όσον αφορά στον βαθμό αποδοχής, αυτός έχει να κάνει με ζητήματα πολιτικής στάσης παρά με τα οικονομικά των συστημάτων κοινωνικής προστασίας. Διότι, σε τελική ανάλυση, ο βαθμός αποδοχής αντανακλά το επίπεδο αλληλεγγύης μιας κοινωνίας και την βούληση των πολιτών να αναδιανείμουν ένα ποσοστό των πόρων της προς τους πιο αδύναμους.
Αναφορικά τώρα με την προσπάθεια εισαγωγής των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας το ΔΓΕ επισημαίνει τα εξής[47]:
Ø Τα διανεμητικά συστήματα υπερτερούν των κεφαλαιοποιητικών αναφορικά με την «διασπορά του ρίσκου». Τα κεφαλαιοποιητικά επιρρίπτουν το ρίσκο στο κάθε άτομο ξεχωριστά αυξάνοντας έτσι τις πιθανότητες του κινδύνου κατά την περίοδο της συνταξιοδότησης.
Ø Τα κεφαλαιοποιητικά διασφαλίζουν ότι οι οικονομικές ανισότητες θα είναι τουλάχιστον ίδιες –εάν όχι μεγαλύτερες– όσο και κατά την περίοδο εργασίας των ατόμων.
Ø Το κόστος μετάβασης προς τα κεφαλαιοποιητικά είναι απαγορευτικό για τις αναπτυσσόμενες χώρες, και για τις αναπτυγμένες, θα επιβαρύνει υπερβολικά τις κρατικές δαπάνες.
Ø Θεμελιακή αδυναμία των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων η αδυναμία πρόβλεψης του μελλοντικού ύψους της σύνταξης. Έτσι ελλοχεύει ο κίνδυνος οι αποδόσεις των καταθέσεων ενός ατόμου να μην επαρκούν για την συνταξιοδότησή του.
Ø Εργαζόμενοι με ίδιες αποδοχές και εισφορές που ανήκουν σε διαφορετικά ταμεία, ενδεχομένως θα καταλήξουν με διαφορετικό ύψος συντάξεων, λόγω διαφορετικών αποδόσεων των ταμείων τους.
Ø Οι γυναίκες, λόγω του μεγαλύτερου προσδόκιμου ζωής, αναγκάζονται να πληρώνουν μεγαλύτερες εισφορές.
Ø Το διοικητικό κόστος των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων είναι υψηλότατο. Για την Χιλή αναφέρεται π.χ. ότι για κάθε ένα συντάξιμο πέσος ο εργαζόμενος πληρώνει επιπλέον 36 σεντ για διοικητικά-διαχειριστικά έξοδα!
Ø Τέλος, αμφότερα, κεφαλαιοποιητικά και διανεμητικά συστήματα είναι ευάλωτα στις δημογραφικές αλλαγές[48].
Όπως είδαμε οι προτάσεις του ΔΝΤ χαρακτηρίζονται από σύγχυση. Από τη μια, υπάρχει η σαφής επίσημη θέση του Ταμείου που υποστηρίζει το μοντέλο των τριών πυλώνων που παρουσίασε η Παγκόσμια Τράπεζα το 1994[49], ενώ σποραδικά μέσα στις εργασίες των μελετητών του γίνεται αναφορά για «πιέσεις προς το κεφαλαιοποιητικό σύστημα». Ωστόσο, στις αναλύσεις τους οι μελετητές του Ταμείου, φθάνουν στα ίδια λίγο πολύ συμπεράσματα με αυτά του ΔΓΕ. Από αυτή την άποψη δικαιούμαστε να ισχυριστούμε ότι από τις προτάσεις του ΔΝΤ δεν αναδύεται μια τεκμηριωμένη πρόταση για ένα μελλοντικό μοντέλο κοινωνικής ασφάλισης. Ακόμα και η επίμονη πρόταση για μετάβαση προς ένα κεφαλαιοποιητικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης υπονομεύεται από την πληθώρα των εγγενών προβλημάτων που συστήματος αυτού που επισημαίνονται από πολλούς μελετητές του ΔΝΤ αλλά και από το ΔΓΕ.
Αντιθέτως, η θέση του ΔΓΕ είναι ξεκάθαρη. Εναντίωση προς τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα, και μια σειρά προτάσεων που χωρίς να ανατρέψουν σημαντικά το επίπεδο των σημερινών κοινωνικών παροχών θα επιτρέψουν την επιβίωση των σημερινών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Ωστόσο, το ΔΓΕ προχωρεί ένα βήμα παραπέρα. Αρνείται το ίδιο το γεγονός ότι η κοινωνική ασφάλιση διέρχεται μια περίοδο κρίσης. Μάλιστα, δηλώνει ότι η μόνη κρίση που αντιμετωπίζει το σύστημα είναι η αδυναμία του να καλύψει το σύνολο του πληθυσμού.
Η αντίθεση του ΔΓΕ ενάντια στα κεφαλαιοποιητικά συστήματα έγκειται στο γεγονός που έχουν επισημάνει και άλλοι μελετητές ότι «η χρηματοδότηση είτε μέσα από τη φορολογία είτε μέσα από τις ασφαλιστικές εισφορές... έκφραζε τον αναδιανεμητικό χαρακτήρα του συστήματος»[50], και ότι το «θέμα είναι περισσότερο ιδεολογικό». Οι προτάσεις του ΔΝΤ έχουν στόχο μια πιο εξατομικευμένη κοινωνία στην οποία όμως ο βαθμός κινδύνου αυξάνει, με ότι αυτό συνεπάγεται για τον οικονομικό και τον κοινωνικό βίο.
Η στάση του ΔΓΕ πιστεύω ότι έχει ερείσματα σε γενικότερες κοινωνικο-πολιτικές εξελίξεις. Κατ’ αρχάς είναι αστείο αν μιλά κανείς για κρίση που ήδη διέρχεται την τρίτη δεκαετία της ζωής της! Δεύτερον, η μεγάλη νεοφιλελεύθερη επίθεση ενάντια στο κράτος πρόνοιας φαίνεται μάλλον να το αφήνει αλώβητο και να επιβεβαιώνει την ρήση του Όφε ότι: «Ενώ ο καπιταλισμός δεν μπορεί να συνυπάρξει με το κράτος πρόνοιας, από την άλλη, δεν μπορεί να υπάρξει χωρίς αυτό»[51]. Όχι τυχαία, στις συζητήσεις και τις διαμάχες για την κρίση του κοινωνικού κράτους ο τόνος έχει αλλάξει και πολλοί μιλούν πλέον για «μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους»[52]. Ίσως η πιο προφανής απόδειξη γι’ αυτό να είναι η διστακτική υπεράσπιση των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων από το ίδιο το ΔΝΤ.
Ωστόσο, το να ισχυριστούμε ότι ακόμα και στις ανεπτυγμένες χώρες τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης δεν αντιμετωπίζουν προβλήματα απέχει πολύ από του να είναι αλήθεια. Εντύπωση εντούτοις προκαλεί, ότι αναφορικά με την επίλυση των οποιονδήποτε προβλημάτων οι λύσεις που προτείνονται είναι λίγο πολύ κοινές. Έτσι λοιπόν προτείνονται τα εξής:
- Αύξηση των ορίων ηλικίας συνταξιοδότησης.
- Αύξηση του ποσοστού απασχόλησης και μείωση της ανεργίας
- Μείωση του δείκτη εξάρτησης.
- Κοινωνικές πολιτικές για την ενίσχυση του δείκτη γεννησιμότητας.
- Πολιτικές ενίσχυσης της εισόδου των γυναικών στην αγορά εργασίας
- Καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και της εισφοροδιαφυγής.
- Αύξηση των εισφορών.
- Πιθανή υιοθέτηση κοινωνικού πόρου ή φορολόγηση συγκεκριμένων προϊόντων για την χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης.
- Νοικοκύρεμα των δημοσιονομικών, έτσι ώστε να είναι δυνατόν να χρηματοδοτηθεί το σύστημα από τον περιορισμό άλλων δημόσιων δαπανών.
- Σταδιακή μείωση του επιπέδου των παροχών.
- Χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης από την φορολογία.
- Επέκταση της κάλυψης της κοινωνικής προστασίας.
Το ποια συγκεκριμένα μέτρα χρειάζεται να αναληφθούν εξαρτάται από την ιστορική φύση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και από τις κοινωνικο-πολιτικές συνθήκες της κάθε χώρας. Ωστόσο, εάν κάτι είναι βέβαιο, είναι ότι «παρά την έντονη ενθάρρυνση από την Παγκόσμια Τράπεζα και τον χρηματοοικονομικό τομέα, οι ανεπτυγμένες οικονομίες δεν έχουν προχωρήσει στην δραστική μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού τους συστήματος, όπως αυτή υλοποιήθηκε σε κάποιες λατινοαμερικανικές χώρες»[53]. Τα διανεμητικά συστήματα, όντας συστήματα που βασίζονται στην κοινωνική αλληλεγγύη, δείχνουν μια αξιοθαύμαστη επιμονή και εμμονή, που, αν μη τι άλλο, φαίνεται να στηρίζεται στην ευρεία αποδοχή που απολαμβάνουν, αλλά και στην καλύτερη εκπλήρωση των στόχων της κοινωνικής ασφάλισης: ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης για όλους.
[1] Στην κοινωνική ασφάλιση συμπεριλαμβάνονται το συνταξιοδοτικό σύστημα, οι παροχές ανεργίας, οι παροχές υγείας κ.λπ. Είναι ωστόσο γνωστό ότι το μεγαλύτερο βάρος στα σύγχρονα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης των ανεπτυγμένων χωρών έχουν οι συντάξεις. Η παρακάτω συζήτηση θα επικεντρωθεί σε αυτό το ζήτημα, αφού εκεί, όπως θα δούμε, επικεντρώνουν τόσο τα κείμενα του ΔΝΤ όσο και τα κείμενα της ΔΟΕ.
[2] Βλέπε Μιχάλης Χλέτσος, «Η κρίση της κοινωνικής ασφάλισης και οι γυναίκες στην Ελλάδα», στο Τέσσα Δουλκέρη (επιμ.), Η κοινωνική ασφάλιση στην Ελλάδα, εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα, 1993, σελ. 173.
[3] Βλέπε Μπενζαμέν Κοριά, Ο εργάτης και το χρονόμετρο: τεϊλορισμός-φορντισμός και μαζική παραγωγή, εκδόσεις Κομμούνα, Αθήνα, 1985, σελ. 119.
[4] Όπ. παρ., σελ. 120-121.
[5] Που περιγράφεται εύγλωττα στο Ε.Π. Τόμσον, Χρόνος , εργασία, και βιομηχανικός καπιταλισμός, εκδόσεις Κατσανός, Θεσσαλονίκη, 1983.
[6] Βλέπε Σάββας Ρομπόλης-Μιχάλης Χλέτσος, Η κοινωνική πολιτική μετά την κρίση του κράτους πρόνοιας, εκδόσεις Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1995, σελ. 31-33. Όπως τονίζουν οι συγγραφείς οι δημόσιες δαπάνες αποσκοπούν:
α. στο να δημιουργήσουν τις καταλληλότερες συνθήκες αξιοποίησης του κεφαλαίου.
β. στην ιδεολογική ενσωμάτωση του ατόμου μέσα στο οικονομικό και κοινωνικό σύστημα.
γ. στην αναγκαστική ενσωμάτωση, λόγω της χρήσης των κατασταλτικών μηχανισμών, του ατόμου μέσα στο σύστημα....
...η μορφή του κράτους εκφράζει και τον συγκεκριμένο τρόπο αναπαραγωγής της σχέσης ανάμεσα στο «οικονομικό» και το «μη οικονομικό».
[7] Βλέπε Χλέτσος, όπ. παρ., σελ. 179.
[8] Βλέπε Σάββας Ρομπόλης, «Σύγχρονες εξελίξεις στην εργασία και στην κοινωνική ασφάλιση. Οι θέσεις του συνδικαλιστικού κινήματος», στο Μάνος Ματσαγγάνης (επιμ.), Προοπτικές του κοινωνικού κράτους στην νότια Ευρώπη, εκδόσεις Ελληνικά Γράμματα, Αθήνα, 1999, σελ. 184-185.
[9] Βλέπε Χλέτσος «Η κρίση της κοινωνικής ασφάλισης...», όπ.παρ., σελ. 180.
[10] Οι παράγοντες αυτοί αναφέρονται στο Σάββας Ρομπόλης-Μιχάλης Χλέτσος, «Το σύστημα των κοινωνικών ασφαλίσεων στον ορίζοντα του 2000», στο Θεόδωρος Σακελλαρόπουλος (επιμ.), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, τόμος α΄, εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 399-430.
[11] Βλέπε Ρομπόλης, «Σύγχρονες εξελίξεις στην εργασία και στην κοινωνική ασφάλιση..», όπ.παρ., σελ.185.
[12] Για τον ρόλο και της ιδεολογίας στη διαμόρφωση των νέων αντιλήψεων αλλά και την σταδιακή κυριαρχία της νεοφιλελεύθερης αντίληψης βλέπε Susan George, «Μια σύντομη ιστορία του νεοφιλελευθερισμού», Άρδην, τεύχος 22, Σεπτέμβριος-Οκτώβριος 1999, σελ.48-52.
[13] Βλέπε Χλέτσος «Η κρίση της κοινωνικής ασφάλισης...», όπ.παρ., σελ. 181.
[14] Βλέπε Ρομπόλης, όπ. παρ.
[15] Βλέπε Bob Deacon, Michelle Hulse και Paul Stubbs, Global Social Policy: International Organizations and the Future of Welfare, Sage Publications, 1997, σελ. 57.
[17] Βλέπε IMF, Social Dimensions of the IMF’s Policy Dialogue, Pamphlet Series, no. 47, 1995, σελ. 10.
[18] Όπ. παρ. , σελ. 34-35. Όπου επισημαίνεται ότι το ΔΝΤ συμβουλεύει κυρίως τις κυβερνήσεις για τις επιπτώσεις στα μακροοικονομικά μεγέθη και τον προϋπολογισμό των διαφορετικών εκδοχών πολιτικής που διαθέτουν, ιδιαιτέρως δε για την χρηματοοικονομική βιωσιμότητά τους. Η Παγκόσμια Τράπεζα επικεντρώνεται στην μακροχρόνια φτώχεια και την ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων.
[20] Όπ. παρ., σελ 6, 12-13.
[21] Βλέπε Θεόδωρος Σακελλαρόπουλος, Υπερεθνικές κοινωνικές πολιτικές την εποχή της παγκοσμιοποίησης, εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 2001, σελ.39. Παρόμοιες αντιλήψεις δημοσιονομικής λιτότητας παρατηρούνται βέβαια και σε επόμενα κείμενα του ΔΝΤ.
[22] Όπ. παρ., σελ. 39-40.
[23] Χαρακτηριστική της αλλαγής του τόνου είναι ότι στο IMF, Social Dimensions, όπ.παρ., γίνεται και πάλι λόγος για μια αυστηρή δημοσιονομική πολιτική, για «αυστηρότερους όρους στην απόκτηση του δικαιώματος για παροχές» καθώς και για «αναμόρφωση των συντάξεων και των παροχών ώστε να είναι βιώσιμες δημοσιονομικά» εντούτοις γίνεται λόγος «για δίκαιες και επαρκείς συντάξεις» και «αύξηση της αποδοτικότητας των προγραμμάτων καταπολέμησης της φτώχειας»! Όπ. παρ., σελ. 28.
[24] Οι δημόσιες δαπάνες υγείας και συντάξεων θα συνεχίσουν να αυξάνονται λόγω των δημογραφικών αλλαγών. Βλέπε Vito Tanzi, Globalization and the Future of Social Protection, IMF Working Paper, 2000, σελ. 5-6, 19.
[25] Βλέπε Tanzi, Globalization and the Future…, όπ. παρ., σελ.20. Ό,τι η παγκοσμιοποίηση ενισχύει τον ρόλο των κυβερνήσεων, αποτελεί και θέση του ΔΓΕ. Βλέπε παρακάτω στο αντίστοιχο κεφάλαιο.
[26] Όπ. παρ., σελ. 19.
[28] Βλέπε Ralf Chami και Connel Fullenkamp, Should Subsidized Private Transfers Replace Government Social Insurance?, IMF Working Paper, 2000, σελ.3.
[29] Βλέπε Peter S. Heller, Rethinking Public Pension Reform Initiatives, IMF Working Paper, 1998, σελ. 4.
[30] Από αυτή την άποψη είναι τουλάχιστον να απορεί κανείς για την εξήγηση που δίνεται αναφορικά με την υιοθέτηση του κεφαλαιοποιητικού συστήματος. Ενώ γίνεται αποδεκτό ότι δεν έχει υπάρξει σημαντικός διάλογος ο οποίος να έχει καταλήξει σε κοινώς αποδεκτά συμπεράσματα και, ακόμη περισσότερο, αποδεχόμενος ότι τα διανεμητικά συστήματα δεν φαίνονται ιδιαίτερα προβληματικά, ο Hemming στο Should Public Pensions..., όπ.παρ., δηλώνει ότι οι κυβερνήσεις στράφηκαν προς αυτό λόγω του παραδείγματος της... Χιλής! Παρομοίως, φαίνεται να αποδέχεται «τη δυναμική για τη μετάβαση από το διανεμητικό προς το κεφαλαιοποιητικό» χωρίς να προσδιορίζει από που προέρχονται οι ωθήσεις προς μια τέτοια κατεύθυνση. Όπ. παρ., σελ. 3. Αυτό μας δίνει το δικαίωμα να θεωρήσουμε την πρόταση καθαρά ιδεολογική και να αναζητήσουμε τις κοινωνικο-πολιτικές προεκτάσεις της και όχι τόσο τις οικονομικές, αφού οι τελευταίες όπως τονίζει η πλειοψηφία των συγγραφέων ελάχιστα διαφέρουν.
[31] Βλέπε Victor H. Valdivia, The Insurance Role of Social Security: Theory and Lessons for Policy Reform, IMF Working Paper, 1997, σελ. 28-29.
[33] Βλέπε Nicholas Barr, Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices, IMF Working Paper, 2000, σελ. 11.
[34] Ο Barr αναφέρει έξη πολιτικές που εντάσσονται στις δύο προαναφερθείσες: α) Βελτιωμένα παραγωγικά μέσα, βελτίωση του εργατικού δυναμικού μέσω της κατάρτισης, γ) πολιτικές για αύξηση του εργατικού δυναμικού, δ) αύξηση ορίων ηλικίας συνταξιοδότησης, ε) εισαγωγή εργατικού δυναμικού, και στ) εισάγοντας εργατικό δυναμικό έμμεσα, μέσω της εξαγωγής κεφαλαίων σε χώρες με νεανικό εργατικό δυναμικό. Όπ. παρ., σελ. 10.
[35] Όπ.παρ., σελ. 12-14. Το γεγονός ότι το διανεμητικό σύστημα προστατεύει καλύτερα τους ηλικιωμένους γίνεται αποδεκτό και από τον Valdivia, The Insurance Role.., όπ.παρ., σελ. 29. Ότι το ύψος των καταθέσεων είναι υψηλότερο με το κεφαλαιοποιητικό σύστημα αμφισβητείται και από τον Hemming, Should Public Pensions…, όπ.παρ., σελ. 3.
[37] Έτσι, στην πολυδιαφημισμένη περίπτωση της Χιλής το κράτος αναλαμβάνει να καλύψει τέτοιες περιπτώσεις ενώ παρέχει και ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα. Βλέπε Heller, Rethinking Pension Reform.., όπ. παρ., σελ. 13.
[39] Βλέπε ILO, Social security: Issues, challenges and prospects, ILO, Geneva, 2001. (Το κείμενο τυπώθηκε από το διαδίκτυο και οι σελίδες δεν ήταν αριθμημένες).
[43] Βλέπε Michael Cichon, Barking up the wrong tree?, ILO, Social Security Department, Geneva, 1998. Επίσης Michael Cichon, Can Europe afford the future financing of the welfare states?, ILO Social Security Department, Geneva, 1998. Για την άρθρωση του επιχειρήματος θα χρησιμοποιούμε εναλλακτικά και τις δύο εργασίες.
[45] Βλέπε ILO, Social security, όπ.παρ. Η επίδραση σχετίζεται είτε με κίνητρα για πρόωρη συνταξιοδότηση, είτε με την καθυστέρηση εισόδου των ανέργων στην αναζήτηση εργασία, αλλά όπως τονίζεται η επίδραση αυτή είναι ελάχιστη.
[49] Το μοντέλο της Παγκόσμιας Τράπεζας στηρίζεται σε τρεις πυλώνες:
α) Ο πρώτος πυλώνας είναι ένα υποχρεωτικό, δημόσιο, διανεμητικό σύστημα, με κύριο στόχο την αποτροπή της φτώχειας και τη δημιουργία ενός ελάχιστου διχτύου ασφάλειας.
β) Ο δεύτερος πυλώνας είναι και πάλι υποχρεωτικός, και σύμφωνα με τις προτιμήσεις της Τράπεζας ιδιωτικός κεφαλαιοποιητικός. Βασίζεται σε εισφορές.
γ) Ο τρίτος πυλώνας είναι εθελοντικός, ιδιωτικός κεφαλαιοποιητικός και στηρίζεται σε προσωπικές καταθέσεις των ενδιαφερομένων.
Βλέπε Hemming, Should Public…, όπ.παρ., σελ. 6. Βλέπε αναλυτικότερα Σακελλαρόπουλος, Υπερεθνικές πολιτικές..., όπ.παρ., σελ. 47.
[50] Βλέπε Μιχάλης Χλέτσος, Κοινωνική Ασφάλιση: Μετασχηματισμός ή αντικατάσταση;, 2001, σημειώσεις για το σεμινάριο Οικονομικά της κοινωνικής προστασίας, σελ.19.
[52] Βλέπε χαρακτηριστικά Θεόδωρος Σακελλαρόπουλος (επιμ.), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, τόμος α΄, εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 1999. Επίσης Christopher Pierson, Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare, Polity Press, 1998. Επίσης Χλέτσος, Κοινωνική ασφάλιση.., όπ.παρ.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου
Σημείωση: Μόνο ένα μέλος αυτού του ιστολογίου μπορεί να αναρτήσει σχόλιο.