Κράτος Πρόνοιας, Κοινωνική Προστασία και ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Ανάλυση των εννοιών του κράτους πρόνοιας

 και της κοινωνικής προστασίας και ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης

Περιεχόμενα

1.Η τυπολογία του κράτους πρόνοιας

2. Η κρίση του κράτους πρόνοιας

3. Η ανάλυση της έννοιας της κοινωνικής πολιτικής

4. Η ευρωπαϊκή αντίληψη περί κοινωνικής πολιτικής

5. Η ιστορική διάσταση της κοινωνικής πολιτικής στην Ελλάδα

6. Η κοινωνική πρόνοια-εισαγωγή 

7. Οι επιμέρους διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής στην Ελληνική πραγματικότητα

7.1       Η κοινωνική ασφάλιση

7.2       Η κοινωνική πρόνοια

7.3         Η υγεία

8. Το θεσμικό πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλειας

8.1       Οι οργανωτικές αρχές της σύγχρονης κοινωνικής ασφάλειας

8.2       Πηγές του δικαίου κοινωνικής ασφάλειας

8.3       Το ελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας

9. Άσκηση κοινωνικής πολιτικής σε τοπικό επίπεδο από τους ΟΤΑ

9.1       Ο σύγχρονος ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

9.2       Οι βασικές καινοτομίες του νέου ΔΚΚ και η άσκηση κοινωνικής πολιτικής από τους ΟΤΑ α’ βαθμού

1. Η τυπολογία του κράτους πρόνοιας

Οι έννοιες του κράτους πρόνοιας και της κοινωνικής πολιτικής είναι αλληλένδετες. Ωστόσο, για λόγους καλύτερης παρουσίασης των ζητημάτων που διαπραγματεύεται το παρόν κείμενο, η παρουσίασή τους θα γίνει σε διακριτά κεφάλαια.

Το κράτος πρόνοιας (ή κράτος ευ ζειν είναι η κυριολεκτική μετάφραση του welfare state) είναι το κράτος που έχει την ευθύνη για τη διασφάλιση ενός βασικού ελάχιστου ευ ζειν (αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης) για τους πολίτες του[1]. Βασικό λειτουργικό χαρακτηριστικό αυτού του κράτους είναι ότι αφιερώνει μεγάλο μέρος των δραστηριοτήτων του και του προϋπολογισμού του στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, με άλλα λόγια στην εξυπηρέτηση των νοικοκυριών για την βελτίωση του βιοτικού τους επιπέδου. Το κράτος πρόνοιας είναι αυτό στο οποίο η κοινωνική ιδιότητα του πολίτη[2], δηλαδή η εξάσκηση των κοινωνικών δικαιωμάτων, συνιστά κεντρικό στοιχείο των πολιτικών του.

Το κράτος πρόνοιας είναι ο καθολικός “τύπος” της κρατικής οργάνωσης όλων των σύγχρονων βιομηχανικών χωρών. Δεν θα πρέπει να συγχέεται, κατά συνέπεια, με την έννοια του κοινωνικού κράτους, όρου που συμπυκνώνει θεσμικά και πολιτειολογικά την ανάληψη από το κράτος συνταγματικών υποχρεώσεων για την εξασφάλιση των βασικών αναγκών των μελών της κοινωνίας και προσδιορίζει, επομένως, ένα υποσύνολο μόνον των κρατών προνοίας[3] .

H έννοια του κοινωνικού κράτους είναι κανονιστική-θεσμική και αναφέρεται στη συνταγματική σύνταξη της πολιτείας, ενώ η έννοια του κράτους πρόνοιας είναι περιγραφική και αναφέρεται σε οργανωτικά χαρακτηριστικά του πολιτειακού σχηματισμού. Δεν πρέπει επομένως να χρησιμοποιούνται αδιακρίτως και υπαλλακτικά, όπως συχνά γίνεται, και αυτό όχι μόνον λόγω του διαφορετικού εννοιολογικού τους φορτίου αλλά και γιατί προσδιορίζουν διαφορετικά καθεστώτα. Πιο απλά και κάπως σχηματικά: κοινωνικά κράτη είναι τα κράτη πρόνοιας στα οποία η κοινωνική πολιτική έχει συνταγματική κατοχύρωση. Για παράδειγμα, οι ΗΠΑ, η Αυστραλία ή η Ν. Ζηλανδία είναι κράτη πρόνοιας, όπως όλες οι προηγμένες βιομηχανικές χώρες, σε καμία όμως περίπτωση κοινωνικά κράτη.

Ο όρος “κοινωνικό κράτος” γνώρισε ευρύτατη διάδοση μεταπολεμικά, με την υιοθέτησή του σε πολλά Συντάγματα δυτικών δημοκρατιών. Προεξάρχουσα είναι, φυσικά, η σχετική διατύπωση του άρθρου 20 του γερμανικού Θεμελιώδους Νόμου. Με διαφορετικές εκφράσεις, ως “κοινωνική δημοκρατία”, ή ως “κράτος που βασίζεται στην εργασία” κ.λ.π. κατοχυρώνεται επίσης στα άρθρα 2 του γαλλικού Συντάγματος, 1 του ιταλικού, του ισπανικού και του πορτογαλικού , συνάγεται δε ερμηνευτικά στα περισσότερα άλλα Συντάγματα της ηπείρου.

Το κράτος πρόνοιας αποτελεί νομοτελειακή, λειτουργική αναγκαιότητα των σύγχρονων βιομηχανικών κοινωνιών[4]. Σύμφωνα με τον Jessop, τέσσερις είναι οι διαστάσεις του κράτους πρόνοιας που σκιαγραφούν τη λειτουργική του αναγκαιότητα[5]:

α) Το κράτος πρόνοιας είναι κεϋνσιανό διότι στην προσπάθειά του να διατηρήσει την κερδοφορία διασφαλίζει την πλήρη απασχόληση σε μια σχετικά κλειστή εθνική οικονομία μέσω της διαχείρισης της ζήτησης.

β) Το κράτος πρόνοιας έχει ένα διακριτό προσανατολισμό προς τη διασφάλιση της ευημερίας αφού προσπάθησε να διασφαλίσει τη μαζική κατανάλωση διαμορφώνοντας έναν ενάρετο κύκλο μαζικής κατανάλωσης-μαζικής παραγωγής. Οι οικονομικές και κοινωνικές πολιτικές συνδέονταν με τα οικονομικά και τα κοινωνικά δικαιώματα που απέρρεαν από την ιδιότητα του πολίτη.

γ) Το κράτος πρόνοιας ήταν εθνικό, στο βαθμό που οι πολιτικές απευθύνονταν στους πολίτες μιας συγκεκριμένης χώρας.

δ) Τέλος, το κράτος πρόνοιας ήταν «κρατιστικό» στο βαθμό που ήταν οι κρατικοί θεσμοί που συμπλήρωναν τις δυνάμεις της αγοράς για την διασφάλιση συνθηκών οικονομικής ανάπτυξης και κοινωνικής συνοχής.

Στην επιστημονική βιβλιογραφία κυριαρχούν τρία μοντέλα του κράτους πρόνοιας όπως τα παρουσίασε ο μεγάλος θεωρητικός Gosta Esping-Andersen. Αυτός πρότεινε μια σειρά από κριτήρια για την κατηγοριοποίηση των κρατών πρόνοιας. Αυτά είναι η δομή της διαμόρφωσης της πολιτικής έκφρασης της εργατικής τάξης, η διαμόρφωση πολιτικών συμμαχιών μεταξύ των κοινωνικών μερίδων. Επίσης, άλλα κριτήρια είναι οι διαφορετικές ευθύνες του κράτους, της αγοράς και της οικογένειας των τριών βασικών θεσμών για την παροχή ευ ζειν, η ποιότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων, η κοινωνική διαστρωμάτωση. Με βάση αυτά τα στοιχεία ο Esping-Andersen πρότεινε την ακόλουθη κατηγοριοποίηση[6]:

1. Το φιλελεύθερο κράτος ευημερίας. Βασικό του στοιχείο είναι ότι οι παροχές προσφέρονται έπειτα από έλεγχο του εισοδήματος. Οι παροχές εξυπηρετούν κυρίως κοινωνικές μερίδες χαμηλών εισοδημάτων, συνήθως μελών της εργατικής τάξης. Τα κριτήρια για την παροχή των επιδομάτων είναι αυστηρά και συχνά συνοδεύονται από το κοινωνικό στίγμα. Οι παροχές είναι συνήθως χαμηλές. Βασικό χαρακτηριστικό αυτού του μοντέλου είναι ότι ευνοεί την αγορά σε βάρος των κεντρικών ρυθμίσεων και της κεντρικής αναδιανομής. Η από-εμπορευματοποίηση των κοινωνικών σχέσεων είναι η λιγότερο ανεπτυγμένη σε σχέση με τα άλλα μοντέλα, καθώς το κράτος επιδοτεί τις παροχές μέσω της αγοράς κατόπιν ελέγχου του εισοδήματος. Οι μεταβιβαστικές πληρωμές είναι περιορισμένες, το ίδιο και τα προγράμματα κοινωνικής ασφάλισης. Το πεδίο των κοινωνικών δικαιωμάτων είναι περιορισμένο. Το κράτος αυτό δημιουργεί μια δομή διανομής του κοινωνικού πλούτου, όπου επικρατεί η ισότητα –η ισότητα προς τα κατώτατα επίπεδα– για όσους είναι αποδέκτες των υπηρεσιών. Για τους υπόλοιπους, είναι οι αγορές που διαμορφώνουν το διαθέσιμο εισόδημά τους.

2. Το συντηρητικό-κορπορατιστικό μοντέλο. Το δικαίωμα στην κοινωνική προστασία και τις κοινωνικές παροχές εκπηγάζει από τη δυνατότητα απασχόλησης του ατόμου και παρέχεται στη βάση της ανταποδοτικότητας. Το κράτος υποκαθιστά την αγορά στην παροχή αυτών των υπηρεσιών. Ο ιδιωτικός τομές της κοινωνικής προστασίας, όπως η ιδιωτική ασφάλιση είναι περιορισμένος. Η αναδιανομή πόρων επιτελείται μέσα στο στενό κύκλο των εργαζομένων και της οικογένειας. Η σημασία της τελευταίας ως δικαιούχου παροχών είναι μεγάλη. Το συντηρητικό μοντέλο ευνοεί και λειτουργεί υπέρ των ατόμων που έχουν επαγγελματική και κοινωνική θέση ενώ αποκλείει τους μη εργαζόμενους. Γι’ αυτό ο αναδιανεμητικός ρόλος του κράτους είναι περιορισμένος. Τα κοινωνικά δικαιώματα δεν αποτελούν ζήτημα αντιπαραθέσεων. Αυτό που ενδιαφέρει είναι η διατήρηση των διαφορών στην κοινωνική θέση. Τα δικαιώματα εδώ απορρέουν και από την ταξική θέση και από την κοινωνική θέση. Το κράτος εκτοπίζει την αγορά ως παροχέα υπηρεσιών κοινωνικής προστασίας. Η κυριαρχία της εκκλησίας είναι εμφανής και υπάρχει μια ισχυρή δέσμευση στη διατήρηση της οικογένειας. Γι’ αυτό οι κοινωνικές παροχές ενθαρρύνουν τη μητρότητα και οι υπηρεσίες προς τις οικογένειες δεν είναι ευρέως αναπτυγμένες.

3. Το σοσιαλδημοκρατικό μοντέλο. Στο μοντέλο αυτό επικρατεί η αρχή της πλήρους από-εμπορευματοποίησης των κοινωνικών παροχών. Ο κεντρικός αναδιανεμητικός μηχανισμός πόρων του κράτους είναι καθοριστικός. Επικρατεί καθολική κάλυψη των αναγκών ενώ η πλήρης απασχόληση και η ισότητα αποτελούν μόνιμους στόχους της κοινωνικής πολιτικής. Η αρχή της καθολικότητας των παροχών συνδέεται με την ιδιότητα του πολίτη και όχι με τη θέση εργασίας ή την ανάγκη. Η κοινωνική ασφάλιση είναι από τη μία κοινή για όλους, από την άλλη οι παροχές είναι ανάλογες με το ύψος του μισθού. Το σύστημα επιδιώκει την κοινωνικοποίηση των οικογενειακών βαρών. Γιατί ο ευρύτερος στόχος του είναι η ατομική ανεξαρτησία. Από αυτή την άποψη αποτελεί ένα ιδιόμορφο μείγμα φιλελεύθερων και σοσιαλιστικών αντιλήψεων. Υπάρχουν παροχές που απευθύνονται άμεσα στα παιδιά. Το κράτος αναλαμβάνει τη φροντίδα για τα παιδιά, τους ηλικιωμένους και τους ανήμπορους. Το σύστημα λειτουργεί ομαλά όταν ελαχιστοποιεί τα κοινωνικά προβλήματα –γι’ αυτό στοχεύει στην πλήρη απασχόληση– και μεγιστοποιεί τα δημόσια εισοδήματα (υψηλή φορολογία)

Στη βιβλιογραφία έχει εμφανιστεί και ένας τέταρτος τύπος, που παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον αφού σε αυτό, σύμφωνα με τους συγκεκριμένους μελετητές ανήκει και η χώρα μας. Ο τύπος αυτός ονομάστηκε νοτιοευρωπαϊκό μοντέλο[7]. Βασικά στοιχεία αυτού του μοντέλου είναι: 

1) Η βαρύνουσα σημασία των εισοδηματικών μεταβιβάσεων. Το σύστημα αναπλήρωσης του εισοδήματος βασίζεται στην επαγγελτική θέση όπως ακριβώς και στο συντηρητικό-κορπορατιστικό μοντέλο. Ωστόσο ιδιαιτερότητα του συστήματος είναι ότι ενώ παρέχει ευρύτατη προστασία στα στρώματα που αποτελούν τον πυρήνα του εργατικού δυναμικού και σχεδόν καθόλου σε όσους ανήκουν στην ανεπίσημη αγορά. Επίσης είναι υψηλός ο θεσμικός κατακερματισμός του συστήματος. Επιπλέον, δεν λειτουργεί στη βάση νομοθετημένου δικαιώματος εθνικό πρόγραμμα ελάχιστου εισοδήματος για άτομα και οικογένειες με ανεπαρκείς πόρους.

2) Το σύστημα χαρακτηρίζεται από μια μη ισόρροπη κατανομή της προστασίας σε όλο το φάσμα των τυπικών κινδύνων. Υπερπροστασία προς τον κίνδυνο γήρατος, υπανάπτυξη παροχών υπηρεσιών στην οικογένεια, για στέγαση,

3) Σε αντίθεση με τον κατακερματισμό των άλλων συστημάτων, όπως του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, το σύστημα υγείας είναι εθνικό.

4) Η διείσδυση του κράτους στην προνοιακή σφαίρα είναι χαμηλή και υπάρχει συνύπαρξη δημόσιου-ιδιωτικού στις παροχές.

5) Μεγάλος ρόλος της ευνοιοκρατίας στη διανομή των χρηματικών επιδοτήσεων.

6) Η αποδοτικότητα των υπηρεσιών είναι ιδιαίτερα χαμηλή.

7) Ιδιαιτερότητα παρουσιάζει επίσης η χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους. Υπάρχει ανομοιόμορφη κατανομή των βαρών σε διάφορες επαγγελματικές ομάδες, λόγω ανομοιογένειας του θεσμικού πλαισίου αλλά και της εκτεταμένης παραοοικονομίας.

Άλλα βασικά χαρακτηριστικά του συγκεκριμένου μοντέλου είναι:

-Η σχετική υπανάπτυξη του κοινωνικού κράτους και ο υποτυπώδης χαρακτήρας των πραγματικών επιτευγμάτων του σε αντίθεση με τα υπεσχημένα ή ακόμα και με τα νομοθετημένα.

-Η σημασία και η ανθεκτικότητα της οικογένειας ως ενός «συμψηφιστικού μηχανισμού» για την πρόνοια των μελών της με σημαντικές επιπτώσεις στο «κοινωνικό φύλο». Με άλλα λόγια είναι οι γυναίκες που αναλαμβάνουν μεγάλο μέρος των κοινωνικών υπηρεσιών.

-Μια κοινωνική κουλτούρα που διαπνέεται από μια ιδιότυπη αλληλεγγύη, έντονα επηρεασμένη από το κοινωνικό δόγμα της εκκλησίας.

2. Η κρίση του κράτους πρόνοιας

Από την δεκαετία του 1970 και έπειτα διατυπώνονται απόψεις για την κρίση του κράτους πρόνοιας. Το κράτος πρόνοιας γίνεται δέκτης κριτικών τόσο για την αποτελεσματικότητά του όσο και για τις αρχές πάνω στις οποίες βασίστηκε η θεμελίωσή του. Αξίζει εδώ να σημειωθεί ότι η κριτική προς το κοινωνικό κράτος εξαπολύεται τόσο από την αριστερά όσο και από τα νέα ρεύματα της δεξιάς, κυρίως το νεοφιλελευθερισμό[8].

Οι κατηγοριοποιήσεις των παραγόντων που συντείνουν στην κρίση του κοινωνικού κράτους είναι πολλές και εξαρτώνται από την ιδεολογική προσέγγιση του εξασκούντος την κριτική. Ωστόσο, από το σύνολο της βιβλιογραφίας προκύπτουν οι εξής παράγοντες:

1) Η ιδεολογική κρίση. Όπως επισημαίνει ο Ροζανβαλόν, η ιδεολογική κρίση χαρακτηρίζει «κυρίως την δεκαετία του 1980. Αποτυπώνει τη δυσπιστία με την οποία αντιμετωπίζεται η ικανότητα του κράτους-επιχειρηματία να διαχειριστεί αποτελεσματικά τα κοινωνικά προβλήματα»[9]. Κύρια στοιχεία αυτής της κριτική ήταν ότι πρώτον το κράτος πρόνοιας δεν ελάττωσε τις κοινωνικές ανισότητες ούτε εξάλειψε την φτώχεια όπως επαγγελόταν. Δεύτερον, δεσμεύει υψηλό ποσό οικονομικών πόρων. Τρίτον, το αίσθημα πατερναλιστικής ασφάλειας που καλλιεργεί υπονομεύει τη λειτουργία της ανταμοιβής για τους εργατικούς και της τιμωρίας για τους οκνηρούς. Τέταρτον, η καλλιέργεια από το κράτος πρόνοιας της ιδέας του κοινωνικού καλού έρχεται σε αντίθεση με την ατομικιστική φύση των ανθρώπων. Τέλος, πέμπτον, το κράτος πρόνοιας απειλεί την ελευθερία μέσω της διεύρυνσης των εξουσιών της κυβέρνησης ενώ παρεμποδίζει το δικαίωμα της επιλογής.

2) Η «λειτουργική» κρίση. Σε αυτή την κατηγορία εντάσσονται μια σειρά παράγοντες που έχουν να κάνουν με αλλαγές στην κοινωνικο-οικονομική δομή των δυτικών κοινωνιών και επηρεάζουν άμεσα τις κοινωνικές συμμαχίες που οικοδόμησαν το κοινωνικό κράτος.

• Η δημοσιονομική κρίση. Αυτή αναφέρεται στην αύξηση των δαπανών λόγω μιας σειράς εξελίξεων όπως η γήρανση του πληθυσμού, η αύξηση της ανεργίας κ.λπ.
• Οι αλλαγές στην παραγωγή. Χαρακτηριστικοί παράγοντες εδώ είναι η μείωση των ρυθμών οικονομικής ανάπτυξης, η από-βιομηχανοποίηση και η ενίσχυση του τριτογενούς τομέα. Επίσης, οι τεχνολογικές αναδιαρθρώσεις μέσα στην ίδια την παραγωγική διαδικασία οι οποίες διαμορφώνουν νέα μοντέλα εργασιακών σχέσεων.
• Σε συνάφεια με τον παραπάνω παράγοντα είναι η αλλαγή στις εργασιακές σχέσεις, με τον πολλαπλασιασμό των νεών μορφών απασχόλησης (προσωρινή απασχόληση, μερική απασχόληση, απασχόληση με σύμβαση έργου ή ορισμένου). Αυτές, μαζί με την μακροχρόνια ανεργία και τα υψηλά ποσοστά ανεργίας δημιουργούν μια σειρά από νέους κινδύνους που σχετίζονται με την επέκταση της φτώχειας και τον κοινωνικό αποκλεισμό, κινδύνους τους οποίους το παλιό κράτος πρόνοιας αδυνατούσε να αντιμετωπίσει.
• Οι δημογραφικές εξελίξεις. Η γήρανση του πληθυσμού έχει πολλαπλές επιπτώσεις στο σύστημα κοινωνικής προστασίας αφού αυξάνει τις δαπάνες για συντάξεις, αλλά και την ζήτηση για υπηρεσίες υγείας και μακροχρόνιας φροντίδας.
• Οι αλλαγές που έχουν σχέση με την κοινωνία και την οικονομία της γνώσης. Όπως επισημαίνεται η ανάπτυξη των Τεχνολογιών της Πληροφορίας και της Επικοινωνίας οδηγούν σε σειρά διαρθρωτικών αλλαγών σε όλους τους τομείς της κοινωνικής και της οικονομικής ζωής. Πέραν των θετικών στοιχείων που φέρνουν μαζί τους αυτές οι τεχνολογίες, υπάρχει η πιθανότητα να «δημιουργήσουν ένα ακόμα στρώμα αποκλεισμού και να διευρύνουν το χάσμα μεταξύ των πλουσίων και των φτωχών».
• Οι αλλαγές στην οικογένεια, με τις αλλαγές στη δομή των νοικοκυριών, την αύξηση των μονογονεϊκών οικογενειών, την αλλαγή στους ρόλους των δύο φύλων.

Η ΑΝΕΡΓΙΑ ΣΤΗΝ ΕΕ-15 (15-64)
1975	1985	1990	1994	1999	2003
3,7	9,9	7,7	11,1	9,2	8,1

ΠΟΣΟΣΤΟ ΔΑΠΑΝΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΩΣ ΠΟΣΟΣΤΟ ΑΕΠ (ΕΕ-15)
1991	1996	1999	2000
26,4	28,4	27,5	27,3

ΠΟΣΟΣΤΟ ΓΕΝΝΗΣΕΩΝ ΕΚΤΟΣ ΓΑΜΟΥ (ΕΕ-15)
1960	1970	1980	1990	1999
5,1	5,6	9,6	19,6	27,2

Ωστόσο, τριάντα χρόνια μετά από την έναρξη της συζήτησης για την «κρίση του κράτους πρόνοιας», αυτό απέδειξε ότι είναι απολύτως απαραίτητο για τη διατήρηση της κοινωνικής συνοχής και για την προσαρμογή των οικονομιών στην νέα παγκοσμιοποιημένη πραγματικότητα[10]. Όπως σημειώνει ο Ροζανβαλόν: «Μπροστά στην επιδείνωση του κοινωνικού κατακερματισμού που σημειώθηκε κατά τη δεκαετία του 1980, η κρατική παρέμβαση πράγματι δικαιώθηκε. Η ιδεολογία του ελάχιστου κράτους ξεπεράστηκε»[11]. Γι’ αυτό και πλέον γίνεται λόγος για «επανεξέταση του ρόλου», ή «προσαρμογή» του κράτους πρόνοιας στις νέες συνθήκες και όχι για κρίση.

3. Η ανάλυση της έννοιας της κοινωνικής πολιτικής

Η κοινωνική πολιτική δεν είναι ασφαλώς εύρημα της σύγχρονης κοινωνίας. Ίχνη ευρύτατων θεσμών κοινωνικής πολιτικής μπορούμε να βρούμε ακόμα και στην αρχαία αιγυπτιακή κοινωνία[12]. Ωστόσο, ανάλογη με τη διαμόρφωση της κοινωνικής δομής, ήταν και η διαμόρφωση των κοινωνικών μηχανισμών υπεύθυνων για τη διασφάλιση του ευ ζειν των μελών της κοινωνίας.

Η ανάδυση της βιομηχανικής κοινωνίας είχε ως συνέπεια την διάλυση μιας σειράς από θεσμών κοινωνικής αλληλεγγύης που στηρίζονταν στην παρελθούσα τάξη πραγμάτων. Οι προ-βιομηχανικές μορφές της κοινωνικής αναπαραγωγής, όπως η οικογένεια, η εκκλησία, η αριστοκρατία, και η αλληλεγγύη των συντεχνιών καταστρέφονταν με συνέπεια τη δημιουργία της ανάγκης για νέες μορφές παροχής των υπηρεσιών που παρείχαν αυτοί οι θεσμοί και που ως τελικό στόχο τους είχαν την διατήρηση της κοινωνική συνοχής και την κοινωνική αναπαραγωγή.

Η νέα βιομηχανική κοινωνία διέλυε τις παλιές μορφές κοινωνικής αλληλεγγύης μέσω της κοινωνικής κινητικότητας, της αστικοποίησης, του ατομισμού και της εξάρτηση των ατόμων από την αγορά για την διασφάλιση της διαβίωσής τους. Ωστόσο, όπως έδειξε η εμπειρία, η αγορά δεν κατόρθωσε από μόνη της να καταστεί ένα επαρκές υποκατάστατο των προηγούμενων μορφών παροχής κοινωνικών υπηρεσιών διότι επιβραβεύει μόνο όσους που είναι ικανοί να εργάζονται εντός της. Γι’ αυτό ακριβώς είναι το εθνικό κράτος που έρχεται να αναλάβει, με τις μορφές που ήδη αναφέρθηκαν, τις λειτουργίες της κοινωνικής προστασίας.

Αναφορικά με την έννοια της κοινωνικής πολιτικής υπάρχουν πολλοί ορισμοί. Για παράδειγμα,  ως κοινωνική πολιτική ορίζεται «η συλλογική κοινωνική πράξη, η οποία είναι προσανατολισμένη στην από κοινού εξασφάλιση των συνθηκών διευρυμένης αναπαραγωγής της συνολικής κοινωνίας»[13]. Ο αξιακός προσδιορισμός της κοινωνικής πολιτικής σε αυτή την περίπτωση συνίσταται στην ιδέα της κοινωνικής αλληλεγγύης. Βέβαια, πάντα στη βιβλιογραφία αλλά και στην πρακτική υπάρχει και μια δεύτερη διάσταση αναφοράς στην κοινωνική πολιτική, πιο μορφολογική, όπου κοινωνική πολιτική προσδιορίζεται ως αυτή η λειτουργία που έχει προσλάβει α) τη μορφή της κρατικής πράξης, β) αποσκοπεί στην εξασφάλιση των συνθηκών της διευρυμένης αναπαραγωγής της ατομικής ιδιοκτησίας και γ) έχει ως βασικό μέσο για την επίτευξη των σκοπών της τη φορολογία. Με άλλα λόγια μπορούμε να αποδεχθούμε ως βασικές διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής τον ορισμό της ως «οι δράσεις των κυβερνήσεων και άλλων φορέων οι οποίες τροποποιούν το ελεύθερο παιχνίδι των δυνάμεων της αγοράς για να διαμορφώσουν την κοινωνική αναδιανομή, την κοινωνική ρύθμιση και τα κοινωνικά δικαιώματα»[14].

Για μια πιο πλήρη ανάλυση της ουσίας της κοινωνικής πολιτικής θα πρέπει να ληφθούν υπ’ όψιν τέσσερα στοιχεία που χαρακτηρίζουν την κοινωνική πολιτική[15]. Τα τέσσερα αυτά στοιχεία είναι α) οι κοινωνικοί κίνδυνοι, β) η οικονομία της αγοράς, γ) η συλλογική αλληλεγγύη και δ) η αναδιανομή του εισοδήματος.

Α) Η κοινωνική πολιτική διαμορφώνεται μέσω της ανάγκης για την προστασία και την ασφάλεια των εργαζομένων απέναντι στους κινδύνους που προκύπτουν από την οικονομία της αγοράς. (Ασθένεια, γήρας, θάνατος, ανεργία). Η ανάδυση της αγοράς και οι καταστροφικές επιπτώσεις της στην τοπική κοινότητα, τη συντεχνία, και την εκκλησία, που προσέφεραν ένα δίχτυ ασφάλειας στο κάθε μέλος της κοινότητας, επιβάλλει «την παρέμβαση ενός εξωοικονομικού παράγοντα όπως το κράτος» για να εκφραστεί η κοινωνική αλληλεγγύη και η νέα συλλογικότητα.

Β) Αναφορικά με την οικονομία της αγοράς, είναι γεγονός ότι από τη στιγμή που αυτή καθίσταται το κεντρικό στοιχείο οργάνωσης του οικονομικού βίου, παρουσιάζεται μια σημαντική παράμετρος, που συνιστά ένα από τα θεμελιώδη στοιχεία της κοινωνικής πολιτικής και αυτό είναι το δικαίωμα των ανθρώπων να επιβιώνουν έξω και πέρα από την αγορά. Όπως επισημαίνει ο Esping-Andersen από τη στιγμή που η εργατική δύναμη γίνεται εμπόρευμα, τίθενται υπό αμφισβήτηση το δικαίωμα των ανθρώπων να επιβιώνουν έξω από την αγορά. Η επέκταση των κοινωνικών δικαιωμάτων έχει υπάρξει ανέκαθεν η ουσία της κοινωνικής πολιτικής. Το τελικό κριτήριο των κοινωνικών δικαιωμάτων θα πρέπει να είναι ο βαθμός στον οποίον επιτρέπουν στους ανθρώπους να διαμορφώσουν τα επίπεδα διαβίωσή τους ανεξάρτητα από τις «αγνές» δυνάμεις της αγοράς[16]. Η εισαγωγή των σύγχρονων κοινωνικών δικαιωμάτων συνεπάγεται ένα βαθμό από-εμπορευματικοποίησης. Η τελευταία επισυμβαίνει όταν μια υπηρεσία παρέχεται ως απόρροια δικαιώματος και όταν ένα πρόσωπο μπορεί να επιβιώνει χωρίς να βασίζεται στην αγορά[17]. Το ζήτημα του «χώρου» που διατίθεται σε αυτό το δικαίωμα καθίσταται –της έκτασης που καταλαμβάνει ένα τέτοιο δικαίωμα– γίνεται έτσι ένα από τα πιο συγκρουσιακά ζητήματα στην κοινωνική πολιτική. Επιπλέον καθίσταται και μέτρο της επιτρεπόμενης έκτασης των παρεμβάσεων της κοινωνικής πολιτικής.

Γ) Ασφαλώς μία από τις σημαντικότερες διαστάσεις της κοινωνικής προστασίας είναι η κοινωνική αλληλεγγύη. Η αλληλεγγύη είναι μια έννοια που παραπέμπει στις υποχρεώσεις που έχουν τα μέλη μιας κοινωνίας προς τους άλλους, ακριβώς επειδή αποτελούν μέλη της ίδιας κοινωνίας. Η αλληλεγγύη είναι η απόφαση των μελών μιας κοινωνίας να δεσμεύονται απέναντι στο κοινό καλό. Η αλληλεγγύη έτσι προσδίδει μια σειρά χαρακτηριστικών στην κοινωνική προστασία όπως το γεγονός ότι, όπως τονίζει ο Spicker, η κοινωνική προστασία είναι απαραίτητη για την ευημερία λόγω του γεγονότος ότι βοηθά στην αντιμετώπιση των κινδύνων που παρουσιάζονται και αυξάνει έτσι τα επίπεδα της κοινωνικής ασφάλειας[18].

Δ) Το τέταρτο θεμελιώδες συστατικό στοιχείο της κοινωνικής προστασίας είναι η αναδιανομή του εισοδήματος. Μάλιστα, η σημασία του είναι τέτοια που όπως επισημαίνεται «η ουσία του κοινωνικού κράτους εστιάζεται στην αναδιανομή του εισοδήματος»[19]. Η αναδιανομή προκύπτει ως στοιχείο από την ίδια την αρχή της αλληλεγγύης[20]. Επιπλέον η κοινωνική προστασία είναι αναδιανεμητική, υπό την έννοια ότι οι υπηρεσίες που απολαμβάνουν οι άνθρωποι πληρώνονται από ένα κοινό ταμείο και όχι από ατομικά κεφάλαια. Η λειτουργία της αναδιανομής συνιστά το μέτρο της κοινωνικής δικαιοσύνης που επικρατεί σε μία χώρα.

Σε λειτουργικό επίπεδο, η κοινωνική προστασία συναπαρτίζεται από μια σειρά δημόσια μέτρα που στόχο έχουν τη διασφάλιση των πολιτών από διάφορους κινδύνους. Τα μέτρα αυτά διακρίνονται:

Ø  Στην κοινωνική ασφάλιση που επιδιώκει την κάλυψη τυποποιημένων κινδύνων.

Ø  Την κοινωνική πρόνοια που προσανατολίζεται στην προστασία ατόμων χωρίς επαρκείς πόρους βιοπορισμού, αποβλέποντας τόσο στην κάλυψη βασικών αναγκών διαβίωσής τους όσο και στην ευρύτερη κοινωνική τους συμμετοχή.

Ø  Στην παροχή υπηρεσιών υγείας[21].

«Η κοινωνική ασφάλεια αντιστοιχεί σε ένα καθολικό σύστημα κοινωνικής προστασίας που προωθείται μέσω των τεχνικών της κοινωνικής ασφάλισης και της κοινωνικής πρόνοιας». Η κοινωνική ασφάλιση «επιδιώκει την κάλυψη τυποποιημένων κινδύνων», ενώ η κοινωνική πρόνοια «προσανατολίζεται στην προστασία των ατόμων χωρίς επαρκείς πόρους βιοπορισμού»[22].

Στο σημείο αυτό θα γίνει συνοπτική αναφορά στα συστήματα ασφάλισης και υγείας και για το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας θα γίνει αναφορά παρακάτω.

Το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης αποτελεί ένα σύστημα κανόνων που ρυθμίζει

«ποια οικονομικά μέσα (ασφαλιστικές παροχές) πρέπει να χορηγήσει ένας δημόσιος συνήθως οργανισμός (ασφαλιστικός φορέας) στα πρόσωπα που υπάγονται σ’ αυτόν (ασφαλισμένους), εφόσον συμπληρώνουν τις αναγκαίες χρονικές και οικονομικές προϋποθέσεις (χρόνο ασφάλισης, ασφαλιστικές εισφορές) και κινδυνεύουν από μείωση εισοδημάτων ή αύξηση των δαπανών τους (ασφαλιστικούς κινδύνους)»[23].

Έτσι, στόχος του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης είναι η αποκατάσταση της εργασιακής ικανότητας των ασφαλισμένων, για να διατηρείται το βιοτικό τους επίπεδο και η αντιμετώπιση διαφόρων κινδύνων.

Οι ασφαλιστικοί φορείς ανάλογα με του κινδύνους που καλύπτουν διακρίνονται σε α) κύριας ασφάλισης (παροχές κύριας σύνταξης), β) επικουρικής ασφάλισης (παροχές επικουρικής σύνταξης), γ) ασθένειας (παροχές ασθένειας και μητρότητας), δ) πρόνοιας (εφάπαξ παροχές), και ε) αλληλοβοήθειας (συμπληρωματικές παροχές)[24]. Να σημειωθεί ότι υπάρχουν δύο μορφές χρηματοδότησης του συστήματος, το διανεμητικό, όπου οι γενιές που εργάζονται «πληρώνουν» τις συντάξεις των ηλικιωμένων και το κεφαλαιοποιητικό όπου συγκεντρώνονται οι ασφαλιστικές εισφορές σε μεγάλα αποθεματικά που κατόπιν χρησιμοποιούνται για την πηλρωμή των συντάξεων. Οι κυριότεροι πόροι του συστήματος είναι οι εισφορές, οι κοινωνικοί πόροι, οι πρόσοδοι των περιουσιακών στοιχείων των ασφαλιστικών φορέων και ο κρατικός προϋπολογισμός[25].

Το σύστημα υγείας αντιστοιχεί στο σύνολο των μέτρων που ρυθμίζουν τη χορήγηση παροχών και υπηρεσιών από εξειδικευμένους φορείς για την κάλυψη των υγειονομικών αναγκών του πληθυσμού. Στόχος του είναι η διασφάλιση και βελτίωση του επιπέδου υγείας του πληθυσμού. Όταν μιλάμε για σύστημα υγείας εννοούμε τον τρόπο με τον οποίο είναι οργανωμένοι οι πόροι που χρησιμοποιούνται στον τομέα της υγείας, με σκοπό την κάλυψη και την βελτίωση της υγείας του πληθυσμού. Οι πόροι περιλαμβάνουν το ανθρώπινο δυναμικό, όπως ιατρικό και παραϊατρικό προσωπικό, όσο και υλικό κεφάλαιο δηλαδή, χρήματα, κτίρια, εξοπλισμός κ.λπ. Το κύριο χαρακτηριστικό του συστήματος υγείας είναι η ροπή του προς την πολυπλοκότητα. Το επίκεντρο του συστήματος είναι ο ασθενής.. Η οργάνωση του συστήματος γίνεται σε περιφερειακό, ενδιάμεσο και κεντρικό επίπεδο[26].

4. Η ευρωπαϊκή αντίληψη περί κοινωνικής πολιτικής

Ήδη από την υπογραφή της Συνθήκης του Άμστερνταμ, η Ευρωπαϊκή Ένωση έθετε τα υψηλά επίπεδα κοινωνικής προστασίας ως έναν από τους βασικούς στόχους της ΕΕ. Όπως ανέφερε η Συνθήκη στο Άρθρο 2:

«Η Κοινότητα έχει ως αποστολή, με τη δημιουργία κοινής αγοράς, οικονομικής και νομισματικής ένωσης και με την εφαρμογή των κοινών πολιτικών ή δράσεων που αναφέρονται στα άρθρα 3 και 4, να προάγει στο σύνολο της κοινότητας την αρμονική, ισόρροπη και αειφόρο ανάπτυξη των οικονομικών δραστηριοτήτων, υψηλό επίπεδο απασχόλησης και κοινωνικής προστασίας, ισότητα μεταξύ ανδρών και γυναικών, αειφόρο, μη πληθωριστική ανάπτυξη, υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας και σύγκλισης των οικονομικών επιδόσεων, υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, την άνοδο του βιοτικού επιπέδου και την ποιότητα ζωής, την οικονομική και κοινωνική συνοχή και την αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών».

Από το σύνολο της Συνθήκης προκύπτει ότι οι κοινωνικοί στόχοι της ΕΕ ήταν οι εξής:

Ø  Προώθηση της απασχόλησης

Ø  Βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης των εργαζομένων

Ø  Βελτίωση των συνθηκών στο εργασιακό περιβάλλον

Ø  Ορθή κοινωνική προστασία

Ø  Διάλογος μεταξύ εργοδοτών-εργαζομένων

Ø  Ανάπτυξη ανθρώπινων πόρων-προώθηση βασικής και συνεχούς επαγγελματικής κατάρτισης

Η Ευρωπαϊκή στρατηγική για την κοινωνική πολιτική θα μπορούσε να αποτυπωθεί στην παράλληλη επίτευξη τεσσάρων στόχων: ανάπτυξη, ανταγωνιστικότητα, απασχόληση, κοινωνική συνοχή. Μια αποτύπωση αυτών των στόχων σχηματικά είναι η παρακάτω[27]:

Η Ευρωπαϊκή προσέγγιση της κοινωνικής πολιτικής

Κοινωνική πολιτική

Κοινωνική ποιότητα/κοινωνική συνοχή

Πλήρης απασχόληση/Ποιότητα της εργασίας

Ανταγωνιστικότητα/Δυναμισμός

Οικονομική πολιτική

Πολιτική για την απασχόληση

 

Τα τρία συστήματα όπως παρουσιάζονται στον παραπάνω πίνακα είναι αμοιβαία ενισχυόμενα. Από την μία  η οικονομική μεγέθυνση είναι απαραίτητη για την επίτευξη των στόχων της κοινωνικής συνοχής και της καταπολέμησης της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού. Αποφασιστικό ρόλο σε αυτό διαδραματίζουν οι πολιτικές για την απασχόληση και ο στόχος της πλήρους απασχόλησης. Ωστόσο αυτά από μόνα τους δεν αρκούν. Για να υπάρχει εύρυθμη λειτουργία των δύο αυτών πολιτικών είναι απαραίτητη η ύπαρξη της κοινωνικής πολιτικής. Αυτή, με το επίπεδο ασφάλειας που παρέχει, επιτρέπει την επίτευξη των στόχων των άλλων δύο τομέων.

Για την Ευρωπαϊκή Ένωση η κοινωνική προστασία είναι βασισμένη στις αρχές της αλληλεγγύης και της ισότητας, ενώ ο βασικός της ρόλος είναι ο διαμοιρασμός του κινδύνου σε επίπεδο πολιτικής κοινότητας. Να πως διατυπώνονται οι παραπάνω σκέψεις σε μια παράθεση από μια Ανακοίνωση για την υγεία:

«η κοινωνική πολιτική επιτρέπει την κατανομή, στο επίπεδο όλης της κοινωνίας, των δαπανών που υπερβαίνουν πολύ συχνά τους πόρους που διαθέτει ένα άτομο ή η οικογένειά του, εξασφαλίζοντας έτσι ότι η χρήση των υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης δεν οδηγεί σε ένδεια και ότι ακόμα και ένα χαμηλό εισόδημα δεν περιορίζει σημαντικά την πρόσβαση στο σύστημα υγειονομικής περίθαλψης»[28].

Η Ευρωπαϊκή Ένωση θεωρεί την κοινωνική προστασία ως θεμελιακό συστατικό του Ευρωπαϊκού μοντέλου κοινωνίας. Ορίζει την κοινωνική προστασία ως ένα «σύνολο συστημάτων συλλογικών μεταβιβάσεων τα οποία είναι σχεδιασμένα για να προστατεύουν τους ανθρώπους από τους κοινωνικούς κινδύνους»[29]. Η κοινωνική προστασία διασφαλίζει την αποτροπή της φτώχειας και την πρόσβαση όλων σε υπηρεσίες που είναι απαραίτητες για μια αξιοπρεπή ζωή. Επιπλέον, στο κείμενο τονίζεται ότι η κοινωνική προστασία διαδραματίζει σημαντικό ρόλο ως παραγωγικός συντελεστής, «διασφαλίζοντας ότι οι δυναμικές, σύγχρονες οικονομίες είναι οικοδομημένες σε ισχυρά θεμέλια και στην κοινωνική δικαιοσύνη»[30].

Στην αντίληψη τόσο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, που έχει καλλιεργηθεί σε πληθώρα κειμένων, όσο και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ένας βασικός ρόλος της κοινωνικής πολιτικής είναι αυτός του παραγωγικού συντελεστή. Γι’ αυτό άλλωστε και οι δαπάνες οι οποίες αφορούν την υγεία –και συνεπώς την υγιεινή και την ασφάλεια του εργατικού δυναμικού– αλλά και οι δαπάνες για εκπαίδευση και κατάρτιση θεωρούνται ως «επενδύσεις στους ανθρώπινους πόρους» και γίνονται αντιληπτές με ευνοϊκή διάθεση ως έχουσες θετικές οικονομικές επιδράσεις. Γίνεται αποδεκτός ο ρόλος των κοινωνικών μεταβιβάσεων που καλύπτουν τις συντάξεις και την κοινωνική ασφάλιση, καθ’ όσον από τη μια «συνεισφέρουν στην εξισορρόπηση και την αναδιανομή των εισοδημάτων στη διάρκεια του βίου και σε όλες τις κοινωνικές ομάδες», από την άλλη «υποστηρίζουν επίσης καλύτερη ποιότητα στην απασχόληση», με ότι θετικό αυτό συνεπάγεται για την οικονομική μεγέθυνση. Τα ποιοτικά και αποτελεσματικά συστήματα κοινωνικής προστασίας βοηθούν με έναν ακόμα τρόπο την οικονομική μεγέθυνση. Σε μια εποχή ραγδαίων τεχνολογικών εξελίξεων και συνεπώς διαρθρωτικών αλλαγών στην οικονομία, τα συστήματα αυτά βοηθούν στην ομαλή διαχείριση των διαρθρωτικών αλλαγών, καθ’ όσον περιορίζουν στο ελάχιστο τις κοινωνικές συνέπειες και διαμορφώνουν μια θετική στάση των εργαζομένων απέναντι σε αυτές τις αλλαγές, στο βαθμό που απολαμβάνουν την ασφάλεια του συστήματος κοινωνικής προστασίας.

Δεν πρέπει ωστόσο να δημιουργηθεί η αντίληψη ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση προσεγγίζει την κοινωνική πολιτική μόνο μέσα από την παραγωγική της διάσταση. Κατά καιρούς, επισημαίνεται η δέσμευση στις «ευρωπαϊκές αξίες» της αλληλεγγύης και της δικαιοσύνης, μια δέσμευση που εκφράζεται με σημαντικό τρόπο στις αναφορές για την διασφάλιση ενός ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος και της δημόσιας παροχής βασικών υπηρεσιών και αγαθών στους κοινωνικά αποκλεισμένους, είτε αυτοί εργάζονται είτε όχι.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση επιμένει επίσης σε μια άλλη διάσταση της κοινωνικής πολιτικής. Αυτή είναι η «ποιότητα». Οι απόψεις της ΕΕ για το τι εννοεί με την «ποιότητα της κοινωνικής πολιτικής» είναι σαφείς: «ένα υψηλό επίπεδο κοινωνικής προστασίας, καλές κοινωνικές υπηρεσίες διαθέσιμες σε όλους τους ανθρώπους στην Ευρώπη, πραγματικές ευκαιρίες για όλους, και η διασφάλιση των θεμελιωδών και κοινωνικών δικαιωμάτων». Για να μην υπάρξει η οποιαδήποτε παρανόηση σημειώνεται αμέσως μετά ότι οι «καλές κοινωνικές πολιτικές και οι σωστές πολιτικές απασχόλησης είναι αναγκαίες για την υποστήριξη της παραγωγικότητας και την διευκόλυνση της προσαρμογής στην αλλαγή. Διαδραματίζουν επίσης ουσιαστικό ρόλο προς την πλήρη μετάβαση σε μια οικονομία που βασίζεται στη γνώση»[31]. Έτσι, είναι σαφές, ότι η αντίληψη της κοινωνικής προστασίας από την ΕΕ περιλαμβάνει όλα τα στοιχεία που αναφέρθηκαν παραπάνω, με την αλληλεγγύη να τονίζεται ιδιαίτερα ως αξία του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου και την αναδιανομή να θεωρείται ως απαραίτητο μέσο για την αρωγή προς τους πιο μειονεκτούντες πολίτες.

Ένας από τους βασικούς μελλοντικούς στόχους της ΕΕ είναι ο εκσυγχρονισμός των συστημάτων κοινωνικής προστασίας. Μέσα στο στόχο αυτό εντάσσεται η οικοδόμηση του «ενεργητικού κοινωνικού κράτους». Αυτό σημαίνει ότι το κράτος πρόνοιας θα πρέπει να στοχεύει σε μέτρα ενίσχυσης των ατόμων, έτσι ώστε αυτά να μπορούν ενεργά να αντιμετωπίσουν τους κοινωνικούς κινδύνους μόνα τους. Από την άλλη ωστόσο τονίζεται ότι οι επιδοματικές πολιτικές με κανέναν τρόπο δεν μπορούν να σταματήσουν να υφίστανται, διότι παίζουν σημαντικότατο ρόλο στην διατήρηση ενός αξιοπρεπούς βιοτικού επιπέδου για τους πολίτες σε κίνδυνο φτώχειας. Και βέβαια σε καμία περίπτωση δεν αμφισβητείται ο δημόσιος χαρακτήρας της παροχής κοινωνικών υπηρεσιών, των συστημάτων υγείας και των συνταξιοδοτικών συστημάτων, αφού, όπως αναφέρεται για παράδειγμα για τα τελευταία, ακόμα και όταν είναι κεφαλαιοποιητικά, ακόμα και στον πυλώνα της ιδιωτικής ασφάλισης, το κράτος είναι αυτό που καλείται να διασφαλίσει ότι όλοι οι πολίτες θα έχουν πρόσβαση σε κατάλληλες ασφαλιστικές διευθετήσεις[32].

Μεγάλη ώθηση στην Ευρωπαϊκή κοινωνική πολιτική δόθηκε από το Συμβούλιο της Λισσαβώνας το 2000. Εκεί οι Ευρωπαίοι ηγέτες υιοθέτησαν το στόχο «Η Ε.Ε. να γίνει η ανταγωνιστικότερη και δυναμικότερη οικονομία της γνώσης ανά την υφήλιο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και με μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή». Στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής προωθήθηκαν τρεις γενικές κατευθύνσεις: α) ο εκσυγχρονισμός του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου β) οι επενδύσεις στον άνθρωπο και γ) η οικοδόμηση ενεργού κράτους πρόνοιας. Αυτοί οι άξονες θεωρήθηκαν απαραίτητοι για τη βελτίωση της θέσης της Ευρώπης στην οικονομία της γνώσης και για την αποτελεσματική αντιμετώπιση των νέων κοινωνικών προκλήσεων. Η υλοποίηση των πολιτικών της ΕΕ έγινε πάνω στους εξής άξονες:

Ø  Εκπαίδευση και κατάρτιση για την ζωή και την εργασία στην κοινωνία της γνώσης

Ø  Περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας στην Ευρώπη: ανάπτυξη ενεργητικών πολιτικών για την απασχόληση

Ø  Εκσυγχρονισμός της κοινωνικής προστασίας

Ø  Προαγωγή της κοινωνικής ένταξης

Ø  Εφαρμογή νέας ανοικτής μεθόδου συντονισμού

Ø  Κινητοποίηση όλων των εμπλεκόμενων φορέων

Ο βασικός συντονισμός των πολιτικών κοινωνικής προστασίας της ΕΕ γίνεται μέσω της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού. Τα βασικά σημεία της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού (ΑΜΣ) υιοθετήθηκαν στο Συμβούλιο της Λισσαβώνας το 2000. Η ΑΜΣ περιλαμβάνει α) τον καθορισμό στόχων καθώς επίσης και , χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση των συγκεκριμένων στόχων (βραχυπρόθεσμο, μεσοπρόθεσμο, μακροπρόθεσμο). β) Τον καθορισμό ποσοτικών δεικτών για την καταμέτρηση της πορείας της υλοποίησης των στόχων και την επίδειξη βέλτιστων πρακτικών για την αντιμετώπιση των σύγχρονων κοινωνικών προβλημάτων. γ) Την μεταφορά των στόχων στις εθνικές και περιφερειακές πολιτικές. Έτσι διαμορφώνονται εθνικοί στόχοι, οι οποίοι φυσικά θα πρέπει να συνάδουν με τη γενικότερη ευρωπαϊκή πολιτική. Τέλος, δ) την παρακολούθηση, αξιολόγηση, επανεξέταση από ομότιμους της πορείας υλοποίησης των εθνικών στρατηγικών, μια διαδικασία που θα μπορούσε να χαρακτηριστεί αλληλοδιδακτική (peer review). Η ΑΜΣ χρησιμοποιείται σήμερα στην απασχόληση, την κοινωνική ένταξη, τις συντάξεις, την υγεία και πρόκειται να χρησιμοποιηθεί και στη δια βίου μάθηση.

5. Η ιστορική διάσταση της κοινωνικής πολιτικής στην Ελλάδα

Ένα βασικό συμπέρασμα της επιστημονικής έρευνας είναι ότι η Ελλάδα στην κοινωνική πολιτική έχει κάποια ιδιαίτερα χαρακτηριστικά. Αυτά έχουν να κάνουν με την «καθυστερημένη ανάπτυξη του κράτους πρόνοιας… σε συνάρτηση με τα φαινόμενα της άνισης κατανομής και της –ως ένα σημείο οφειλόμενης στο πελατειακό σύστημα– οργανωτικής πολυδιάσπασης των φορέων κοινωνικής κάλυψης»[33].

Σε ένα δεύτερο επίπεδο, η χωρίς σχέδιο ανάπτυξη της κοινωνικής πολιτικής στην Ελλάδα είναι απόρροια των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της ελληνικής κοινωνίας. Τα κυριότερα από αυτά είναι η απουσία οργανωμένων κοινωνικών συμφερόντων, η υπανάπτυξη της παραγωγικής δομής, η ασθενής θέση των μισθωτών, όπου σημειωτέων μόλις πρόσφατα ξεπέρασαν το 50% του εργαζόμενου πληθυσμού όταν σε άλλες χώρες φθάνουν το 95%. Ακόμα περισσότερο, η βιομηχανία που αναπτύχθηκε στόχευε κυρίως στη μείωση του κόστους και όχι στην υψηλή παραγωγικότητα και γι’ αυτό δεν ενδιαφερόταν για την ανάπτυξη της κοινωνικής πολιτικής η οποία στόχο μεταξύ άλλων έχει τη διασφάλιση της υψηλής παραγωγικότητας των εργαζομένων. Επίσης οι διάφορες κοινωνικές ομάδες, ιδιαίτερα οι συνδικαλιστές, δεν προέβαλλαν τη διαμόρφωση κοινωνικής πολιτικής ως αίτημα[34].

Ήδη από την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους παρουσιάζονται δράσεις του κράτους στον προνοιακό κυρίως τομέα, όπως η ίδρυση ορφανοτροφείων από τον Ιωάννη Καποδίστρια Το κράτος δημιουργεί επίσης «το νομικό και θεσμικό πλαίσιο για τη λειτουργία των σχολείων, νοσοκομείων, φυλακών, ορφανοτροφείων…»[35]. Ωστόσο βασικό στοιχείο της ανάπτυξης της κοινωνικής πολιτικής είναι ότι το κράτος λόγω του υπέρμετρου δανεισμού έδινε σημασία στην εξυπηρέτηση των δανείων αδυνατώντας να χρηματοδοτήσει την κοινωνική πολιτική και να διαμορφώσει ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο πολιτικής.

Αυτό φυσικά οφειλόταν σε μεγάλο βαθμό και στο γεγονός ότι η ανάπτυξη της κοινωνικής πολιτικής έγινε μέσω της προώθησης των συμφερόντων συγκεκριμένων ομάδων, χωρίς μια σφαιρική σύλληψη. Όπως επισημαίνουν πολλοί μελετητές, η κοινωνική πολιτική στην Ελλάδα οικοδομήθηκε αποσπασματικά. Έτσι, στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, παραδείγματος χάριν, αναπτύσσονται από το 1836 διάφορα αλληλοβοηθητικά ταμεία που κατά κύριο λόγο αναφέρονταν σε ισχυρές κοινωνικές κατηγορίες, όπως π.χ. οι δημόσιοι υπάλληλοι, οι στρατιωτικοί, οι τραπεζικοί.

Ωστόσο, λόγω της ανάγκης θεσμικού εκσυγχρονισμού που εκφράστηκε κατά κύριο λόγο από τον Βενιζέλο, κατά τη δεκαετία του 1920 αναλήφθησαν πρωτοβουλίες στο εργατικό δίκαιο, την υγεία και τις κοινωνικές ασφαλίσεις. Όμως, έως αυτή την περίοδο, σημαντικό ρόλο στην κοινωνική πολιτική διαδραματίζει η εκκλησία και οι εθνικοί ευεργέτες. Οι Βαλκανικοί πόλεμοι και η Μικρασιατική καταστροφή ήταν τα δύο γεγονότα που λόγω της έντασής τους υποχρέωσαν τις τότε κυβερνήσεις να προχωρήσουν σε μια πιο συστηματική προσέγγιση της κοινωνικής πολιτικής. Ζητήματα όπως η οργάνωση του τομέα της υγείας, η στέγαση, η καταπολέμηση της ανεργίας ετέθησαν στο προσκήνιο δημιουργώντας δυνατότητες κρατικής παρέμβασης.

Στον ασφαλιστικό τομέα, η πρώτη σοβαρή παρέμβαση γίνεται με τον νόμο 6298/1934 «περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων». Χαρακτηριστικό της αδυναμίας του πολιτικού συστήματος ήταν ότι ο νόμος αυτός εφαρμόστηκε πολύ αργότερα, το 1937. Ο νόμος προέβλεπε τη σύσταση ενιαίου ασφαλιστικού φορέα, του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων, στον οποίο θα περιλαμβάνονταν όλοι οι μισθωτοί και θα κάλυπτε όλους τους ασφαλιστικούς κινδύνους: αναπηρία, γήρας, θάνατο, ασθένεια και μητρότητα πλην της ανεργίας. Ένα στοιχείο που είναι χαρακτηριστικό της υπανάπτυξης της κοινωνικής πολιτικής  στη χώρα είναι ότι η πρώτη σχολή κοινωνικών λειτουργών ιδρύεται μόλις το 1937. Επίσης η δεύτερη τέτοια σχολή ιδρύεται από το Αμερικάνικο Κολλέγιο το 1945 και μια άλλη σχολή Κοινωνικής Εργασίας ιδρύθηκε από τη ΧΕΝ Ελλάδος το 1948. Όλα αυτά έως το 1985 οπότε προσωπικό και σπουδαστές εντάχθηκαν στο τμήμα Κοινωνικής Εργασίας του ΤΕΙ Αθήνας.

6. Η κοινωνική πρόνοια-εισαγωγή 

Τα νέα κοινωνικά φαινόμενα που παρουσιάζονται στις μετα-βιομηχανικές κοινωνίες τείνουν να αλλάξουν τις αυστηρές κατηγοριοποιήσεις μεταξύ των τριών τομέων της κοινωνικής πολιτικής. Ιδιαίτερα η εμφάνιση του φαινομένου του κοινωνικού αποκλεισμού καλεί όχι μόνον για μια υπέρβαση των προηγούμενων διαχωρισμών αλλά στον ορθολογικότερο και πιο αποτελεσματικό συντονισμό των επιμέρους συστημάτων της κοινωνικής προστασίας. Τούτο διότι από τη φύση του ο κοινωνικός αποκλεισμός αποτελεί ένα πολυδιάστατο φαινόμενο και συνεπώς επιζητεί πολυδιάστατες πολιτικές για την αντιμετώπισή του. Οι δράσεις για την καταπολέμησή του ποικίλουν από δράσεις προώθησης στην απασχόληση, την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών έως την αποκέντρωση των δομών υγείας έτσι ώστε να έχουν πρόσβαση σε αυτές οι κοινωνικά αποκλεισμένοι.

Η κοινωνική πρόνοια αποτελεί το βασικό εκείνο εργαλείο κοινωνικής πολιτικής για την κάλυψη «των αναγκών κάθε ατόμου που δεν διαθέτει επαρκείς πόρους συντήρησης και αδυνατεί να καλυφθεί από τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης τα οποία περιορίζονται στην κάλυψη τυποποιημένων κινδύνων»[36]. Ένας νομικός ορισμός του πεδίου που καλύπτει η κοινωνική πρόνοια έχει ως εξής:

«[Η κοινωνική πρόνοια συνιστά] ένα ρυθμιζόμενο από κανόνες δικαίου θεσμό επικουρικής και εξατομικευμένης προστασίας που παρέχεται από δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς προς άτομα ή ομάδες, με σκοπό την πρόληψη, τη μείωση ή την επανόρθωση των συνεπειών μιας κατάστασης κοινωνικής ή οικονομικής ανάγκης»[37].

Εδώ ωστόσο θα ήταν χρήσιμη η παράθεση κάποιων άλλων χαρακτηριστικών της κοινωνικής πρόνοιας. Θεμελιώδης σκοπός της πρόνοιας είναι «η εξασφάλιση συνθηκών ζωής συμφώνων προς την ανθρώπινη αξιοπρέπεια»[38]. Η πρόνοια συνήθως απευθύνεται σε μεμονωμένα άτομα ή σε περιστασιακές ομάδες, οι οποίες διαθέτουν το χαρακτηριστικό της ευπάθειας. Οι παροχές στην περίπτωση της πρόνοιας δεν είναι ανταποδοτικές, όπως συμβαίνει με  την κοινωνική ασφάλιση, αλλά χρηματοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό. Κανονικά, οι παροχές έχουν έναν παροδικό χαρακτήρα. Οι παροχές διακρίνονται σε παροχές σε χρήμα, είδος και σε υπηρεσίες. Η κοινωνική πρόνοια δεν διασφαλίζει απλώς αξιοπρεπή εισοδηματικά επίπεδα διαβίωσης αλλά μεριμνά και για την ευρύτερη κοινωνική συμμετοχή των ατόμων.

Υπάρχουν τρεις τομείς ενεργοποίησης της προνοιακής τεχνικής. Τα επιδόματα, οι παροχές σε είδος και οι κοινωνικές υπηρεσίες. Στην ελληνική πρακτική το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας δίδει προτεραιότητα στην χορήγηση χρηματικών επιδομάτων τα οποία απευθύνονται κυρίως σε άτομα που δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους συντήρησης. Ωστόσο πρέπει να σημειωθεί στο σημείο αυτό, ότι το σύστημα αυτό χαρακτηρίζεται και πάλι από αποσπασματικότητα και δεν διαμορφώνει ένα επαρκές δίχτυ ασφάλειας για όλους όσοι έχουν ανάγκη ή αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο φτώχειας. Συνέπεια αυτού είναι ότι σημαντικές κατηγορίες του πληθυσμού εξαιρούνται από την κάλυψη που παρέχει το σύστημα.

Το σύστημα τυποποιείται με άξονα τη διάκριση μεταξύ δημοσίων, ιδιωτικών/κερδοσκοπικών και εθελοντικών φορέων. Στη βιβλιογραφία έχουν επισημανθεί ως έλλειμμα του συστήματος μια σειρά από αδυναμίες που προκύπτουν από την έλλειψη συντονισμού μεταξύ των φορέων με τα εξής αποτελέσματα: 1) αδυναμία παροχής ποιοτικών υπηρεσιών, 2) αύξηση του κόστους, 3) εμφάνιση γραφειοκρατικών συμπτωμάτων.

Στον τομέα της πρόνοιας, οι φορείς της κεντρικής διοίκησης ασκούν αρμοδιότητες επιτελικού χαρακτήρα, ενώ οι φορείς της νομαρχιακής και της τοπικής αυτοδιοίκησης παρέχουν υπηρεσίες, χωρίς να εξασφαλίζεται αναγκαστικά ο εσωτερικός συντονισμός τους. Το ελληνικό σύστημα κοινωνικών υπηρεσιών βρίσκεται σε ένα στάδιο το οποίο χαρακτηρίζεται από την αποκέντρωση αρμοδιοτήτων σε τοπικό επίπεδο και τις απόπειρες ρύθμισης των σχέσεων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και ιδιωτικών ή εθελοντικών φορέων.

Παρακάτω παρουσιάζονται κάποιες προνοιακές παροχές, των οποίων η διαχείριση εμπίπτει στις αρμοδιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι οι εξής (η παράθεση δεν είναι εξαντλητική). Επιπλέον ανάλυση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης στην κοινωνική προστασία στο κεφάλαιο 9.

Σημαντική δράση συνιστά η παροχή των επιδομάτων για τα άτομα με ειδικές ανάγκες. Τα επιδόματα αυτά παρέχονται από τις διευθύνσεις Κοινωνικής Πρόνοιας των νομαρχιών, ενώ η χρηματοδότησή τους γίνεται από τον κρατικό προϋπολογισμό.

Παρόμοιας υφής είναι και τα επιδόματα εκτάκτου ανάγκης. Χρηματοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό και η διάθεσή τους γίνεται από τις Νομαρχίες. Τα επιδόματα αυτά διακρίνονται σε επιδόματα παλιννοστούντων, επιδόματα θυμάτων θεομηνιών, αποφυλακισμένων, έκτακτης ανάγκης κ.λπ.

Άλλες παροχές που εμπίπτουν στον τομέα δράσης των νομαρχιών είναι η στεγαστική συνδρομή σε ανασφάλιστους υπερήλικες. Το επίδομα αυτό διατίθεται σε ανασφάλιστους υπερήλικες που αδυνατούν να καλύψουν τις ανάγκες τους σε στέγαση και διαμένουν σε ενοικιαζόμενη κατοικία.

Ένα άλλο επίδομα που διατίθεται από τις νομαρχίες είναι το επίδομα απροστάτευτων παιδιών. Η επιδότηση αυτή απευθύνεται σε μονογονεϊκές οικογένειες ή οικογένειες που βρίσκονται σε κίνδυνο φτώχειας.

Αναφορικά τώρα με την τοπική αυτοδιοίκηση Α΄ Βαθμού, ήδη από το 1992 προβλέπεται η ίδρυση παιδικών, βρεφονηπιακών ή βρεφικών σταθμών. Από το 1994 προβλέφθηκε η μεταβίβαση των κρατικών και βρεφονηπιακών σταθμών στους Ο.Τ.Α Α΄ Βαθμού.

Άλλες προνοιακές υπηρεσίες που υπάγονται στην τοπική αυτοδιοίκηση είναι τα Κέντρα Ανοικτής Προστασίας Ηλικιωμένων (ΚΑΠΗ) που επιδιώκουν να κινητοποιήσουν τους ηλικιωμένους για να παραμείνουν ενεργοί στο ευρύτερο οικογενειακό και κοινωνικό τους περιβάλλον. Τα ΚΑΠΗ αποτελούν ΝΠΔΔ που ιδρύονται και λειτουργούν στα πλαίσια των ΟΤΑ.

Η πιο γνωστή δράση στον τομέα της παροχής υπηρεσιών από την τοπική αυτοδιοίκηση –και το πιο επιτυχημένο κατά γενική ομολογία πρόγραμμα–  προς τους ηλικιωμένους αποτελεί το πρόγραμμα «Βοήθεια στο Σπίτι». Η υλοποίηση του προγράμματος αυτού ανήκει στους δήμους. Το θεσμικό του πλαίσιο τυποποιήθηκε το 1997. Το πρόγραμμα απευθύνεται σε ηλικιωμένους που δεν έχουν τη δυνατότητα να αυτοεξυπηρετούνται ή μένουν μόνοι και χρειάζονται ειδική φροντίδα.

7. Οι επιμέρους διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής στην Ελληνική πραγματικότητα

7.1 Η κοινωνική ασφάλιση

Η κοινωνική ασφάλιση αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας. Όχι μόνον τα σχετικά κονδύλια απορροφούν το μεγαλύτερο μέρος των κοινωνικών δαπανών του κρατικού προϋπολογισμού, αλλά επίσης, λόγω της ένταξης της Ελλάδας στο ηπειρωτικό (κρατικοσυντεχνιακό) πρότυπο, το σχήμα παροχής-αντιπαροχής που αντιπροσωπεύει απετέλεσε σημείο αναφοράς για την αναγνώριση και των υπόλοιπων κοινωνικών δικαιωμάτων.

Ο πρώτος ασφαλιστικός φορέας στην Ελλάδα υπήρξε το Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο (ΝΑΤ) το οποίο συστάθηκε το 1836, λειτούργησε όμως ουσιαστικά από το 1861. Ο πρώτος όμως ασφαλιστικός νόμος γενικής σκόπευσης ήταν ο Ν. 2868/1922 «Περί υποχρεωτικής ασφαλίσεως των εργατών και ιδιωτικών υπαλλήλων». Στην εισηγητική έκθεσή του ο αρμόδιος υπουργός Εθνικής Οικονομίας Ι. Ράλλης επεσήμαινε σχετικά: «το εκπολιτιστικόν του θεσμού και την ανάγκην της ασφαλείας των εργαζομένων εν Ελλάδι τάξεων κατιδόντες και θεωρούντες το μέσον τούτο ως αρίστην συμβολήν εις την οικογενειακή των εργατών ευτυχίαν, (...) πεποιθότες τέλος, ότι ανακουφιζομένου του εργάτου κατά τας δυσχερείς ημέρας του βίου των, συντελούμενου εκτός της υλικής και εις την ηθικήν αυτού και από των κομμουνιστικών και ανατρεπτικών αρχών απομάκρυνσιν του, φρονούμεν μετά πεποιθήσεως επί πλέον, ότι είναι υποχρέωση της πολιτείας η μέριμνα, δια την καθόλου πρόοδον και ευημερίαν του κοινωνικού της συνόλου».

Το 1937 καθιερώθηκε η υποχρεωτική ασφάλιση όλων των μισθωτών στο Ίδρυμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων (ΙΚΑ), που αποτέλεσε το γενικό φορέα κοινωνικής ασφάλισης των μισθωτών. Μετά το δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο, η γενική τάση εξέλιξης των συστημάτων προς μία διευρυμένη αντίληψη κοινωνικής αλληλεγγύης, με άλλα λόγια προς την κατεύθυνση της κοινωνικής ασφάλειας, επηρέασε και τον έλληνα νομοθέτη. Σταθμοί της πορείας αυτής υπήρξαν ο ΑΝ 1846/51 και το ΝΔ 2698/53 για την κατοχύρωση κατώτατων ορίων συντάξεων.

Έτσι, κατά την Εισηγητική ΄Εκθεση του ΑΝ 1846/51 «την κεντρικήν γραμμήν του όλου σχεδίου χαρακτηρίζει η αρχή της αλληλεγγύης, η οποία, ως γνωστόν, αποτελεί το κυριώτερον γνώρισμα των προσφάτων εξελίξεων του θεσμού. Η βασική ιδέα είναι ότι σήμερον η κοινωνική ασφάλισις αποτελεί την έμπρακτον εκδήλωσιν της αλληλεγγύης του έθνους». Βάσει των εξελίξεων αυτών, ορισμένοι θεωρητικοί, μεταξύ των οποίων και ο έγκυρος Αγαλλόπουλος, θεωρούσαν ότι η ασφαλιστική βάση στην οποία στηριζόταν με μικρές υποχωρήσεις η νομοθεσία περί ΙΚΑ είχε ήδη από την δεκαετία του 1950 δώσει τη θέση της στην «αρχή της κοινωνικής προνοίας με τας ελαχίστους προϋποθέσεις δια την απόκτησιν δικαιώματος παροχών και κυρίως με το ελάχιστον όριον συντάξεων».

Στο κλίμα αυτό διεύρυνσης των κοινωνικών παροχών, καθιερώθηκε το επίδομα ανεργίας, από το 1945 για τους βιομηχανικούς εργάτες και από το 1949 (ΝΔ 1255/49) για όλους τους μισθωτούς, από τον Οργανισμό Ανεργίας (που μετεξελίχθηκε το 1969 στον ΟΑΕΔ). Ο Οργανισμός Εργατικής Κατοικίας ιδρύθηκε επίσης την ίδια περίοδο, με το Ν. 2963/54. Τέλος, το 1961 με την ίδρυση του Οργανισμού Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΟΓΑ), καλύφθηκε το σύνολο σχεδόν του αγροτικού πληθυσμού, χωρίς καταβολή εισφορών (ν. 4169/61). Οι τάσεις αυτές προς την εμπέδωση μιας αντίληψης κοινωνικής ασφάλειας στο σύστημα προστασίας δεν επιβεβαιώθηκαν, εξαιτίας του δηλητηριασμένου κλίματος της μετεμφυλιακής περιόδου, αλλά, δυστυχώς, δεν ενσωματώθηκαν ούτε στο Σύνταγμα του 1975. Το αρ. 22 παρ. 4 δεν αναφέρεται στον όρο «κοινωνική ασφάλεια» και απλώς ορίζει ότι «το κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων». Μάλιστα, από ορισμένες απόψεις η τελική διατύπωση υστερεί σε σχέση και με το κυβερνητικό σχέδιο του Συντάγματος, όπου γινόταν λόγος (άρθρο 24 παρ. 4) για κρατική «μέριμνα για κοινωνική ασφάλεια όλου του πληθυσμού». Σωστά παρατηρούσε ο Αντ. Πετρόγλου  την υστέρηση της διατύπωσης σε σχέση με το στόχο της κοινωνικής ασφάλειας, που δεν είναι παρεπόμενη της σχέσης εξαρτημένης εργασίας και καλύπτει και εκείνους που δεν μπορούν να εργασθούν.

Το σύστημα ελληνικής κοινωνικής ασφάλισης διαρθρώνεται σήμερα τυπικά σε τρεις κύριους «πυλώνες». Ο πρώτος πυλώνας, μακράν ο σημαντικότερος, αφορά την υποχρεωτική δημόσια ασφάλιση, και περιλαμβάνει τα Ταμεία κύριας και επικουρικής υποχρεωτικής ασφάλισης που λειτουργούν υποχρεωτικά ως ΝΠΔΔ. Σήμερα, παρά τις προσπάθειες εξορθολογισμού και ομογενοποίησης, εξακολουθούν να λειτουργούν πάνω από πενήντα παρόμοια ταμεία . Ο γενικός φορέας επικουρικής συνταξιοδοτικής κάλυψης των μισθωτών μετά τις ρυθμίσεις  του ν. 3029/2002 είναι το Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών (Ε.Τ.Ε.Α.Μ.), διάδοχο σχήμα του ΙΚΑ-ΤΕΑΜ.

Ο δεύτερος πυλώνας, των επαγγελματικών ταμείων ασφάλισης, βρίσκεται στα πρώτα βήματα ανάπτυξής του. Μέχρι το 2002 περιλάμβανε διάφορα ταμεία αλληλοβοηθείας, τα οποία λειτουργούσαν χωρίς ομοιόμορφο θεσμικό πλαίσιο. Ήδη  ο Ν. 3029/2002 προέβλεψε τη δυνατότητα σύστασης επαγγελματικών ταμείων, ως νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, που ιδρύονται προαιρετικά ανά επιχείρηση ή κλάδο εργαζομένων, με συμφωνία των εργοδοτών και των εργαζομένων, εφόσον ο αριθμός των ασφαλιζομένων κατά επιχείρηση ή επαγγελματικό κλάδο υπερβαίνει τους 100. Αυτά παρέχουν πρόσθετη ασφάλιση για τους ασφαλιστικούς κινδύνους γήρατος, θανάτου, αναπηρίας, επαγγελματικού ατυχήματος, ασθένειας και διακοπής της εργασίας και λειτουργούν με βάση το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Πόροι των ταμείων αυτών  αποτελούν οι εισφορές εργαζομένων και εργοδοτών, οι πρόσοδοι περιουσίας και η απόδοση των κεφαλαίων και αποθεματικών τους, τα οποία υποχρεούνται να δημιουργήσουν.[39]

 Ο τρίτος πυλώνας, αφορά τα προγράμματα της ιδιωτικής ασφαλιστικής κάλυψης για τους εργαζομένους, τα οποία, κατ’ ακριβολογία, δεν μπορούν να θεωρηθούν τμήμα της κοινωνικής ασφάλισης.

 Παρά την ύπαρξη, για πρώτη φορά στο Σύνταγμα του 1975, ρητής συνταγματικής κατοχύρωσης της ασφάλισης, τούτη δεν κατοχυρώνεται όπως ήταν διαμορφωμένη στη χώρα κατά την ψήφιση του Συντάγματος του 1975, δεδομένου ότι ο θεσμός δέχεται και δεχόταν πολλές επιρροές προς διαφορετικές κατευθύνσεις. Είναι, επομένως, ανοικτός για εξέλιξη, αρκεί να διευρύνεται και να μην μειώνεται η προστατευτική του λειτουργία . Δύο φαίνεται να είναι τα sine qua non του θεσμού: ο δημόσιος  κατ’ αρχήν  χαρακτήρας της υποχρεωτικής ασφάλισης και η καθολική κάλυψη από αυτήν των βασικών κινδύνων (θάνατος, γηρατειά, εργατικά ατυχήματα, ανικανότητα προς εργασία, μητρότητα), η προστασία από τους οποίους αντιστοιχεί σε σχετικές επί μέρους  αξιώσεις υποκειμενικών δικαιωμάτων. Ένα σημαντικό θέμα, στο οποίο όμως ο συντακτικός νομοθέτης έχει αφήσει μεγάλο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στον κοινό, αποτελεί η σχέση μεταξύ της αυτοτέλειας των ασφαλιστικών φορέων και των δυνατοτήτων παρέμβασης του κράτους. Γενικά η νομολογία φαίνεται να αναγνωρίζει πλατύ εύρος κινήσεων στον κρατικό παρεμβατισμό, απαιτώντας απλώς για τις κρατικές επεμβάσεις την ύπαρξη προγενέστερου τυπικού νόμου ή όχι ιδιαίτερα ευρείας νομοθετικής εξουσιοδότησης . Πέραν τούτων, γίνεται δεκτό ότι ο κοινός νομοθέτης δεν δεσμεύεται από το πνεύμα του Συντάγματος και την αρχή του Κοινωνικού Κράτους, ως προς τον τρόπο οργάνωσης και διοίκησης των φορέων κοινωνικής ασφάλισης .

Βεβαίως, η κρατική παρέμβαση πρέπει να ασκείται αποκλειστικά για την προαγωγή του δικαιώματος και την εξασφάλιση του ασφαλιστικού κεφαλαίου. Η σχετική αρμοδιότητα και ευθύνη του κράτους συνίσταται ειδικότερα στην εγγύηση της καλής λειτουργίας και της ύπαρξης των αναγκαίων πόρων για την επιβίωση των ασφαλιστικών φορέων. Αυτό δεν αφορά μόνον (ούτε κυρίως) την κάλυψη των ελλειμμάτων τους από τον κρατικό προϋπολογισμό, αλλά ιδίως την άσκηση αποτελεσματικής εποπτείας και την εξασφάλιση επαρκούς ρυθμιστικού πλαισίου λειτουργίας. Η ευθύνη αυτή (π.χ. για την πρόβλεψη αναλογιστικών μελετών) προκύπτει και από την Διεθνή Σύμβαση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας, ο οποίος προβλέπει στο άρθρο 70 παρ. 3 ότι τα κράτη μέλη «έχουν γενική ευθύνη σε ό,τι αφορά την εξυπηρέτηση των χορηγουμένων παροχών κατ’ εφαρμογή του Κώδικα, ως προς όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη του σκοπού αυτού».

Ο συντακτικός νομοθέτης δεν υιοθέτησε αυτούσιο κανένα σύστημα ασφαλιστικής προστασίας, ούτε παγίωσε οποιοδήποτε αρχικό συσχετισμό μεταξύ των βασικών ασφαλιστικών αρχών της ανταποδοτικότητας, της ισότητας και της κοινωνικής αλληλεγγύης. Η διακύμανση των σχέσεων μεταξύ τούτων αντανακλά γενικά την εξέλιξη της κοινωνικής ασφάλισης προς την έννοια της κοινωνικής ασφάλειας. Η αρχική επιδίωξη της κοινωνικής ασφάλισης είναι η συμπλήρωση ή η αναπλήρωση της απώλειας εισοδήματος από προκαθορισμένο κοινωνικό κίνδυνο, ούτως ώστε να εξουδετερωθούν οι οικονομικές συνέπειές του.

 Στη σημερινή εποχή οι ασφαλιστικές παροχές διατηρούν τον αποζημιωτικό τους χαρακτήρα, έχουν όμως ταυτόχρονα «εμβολιασθεί» με τις αρχές της κοινωνικής ασφάλειας, ενσωματώνοντας την αξίωση διατήρησης ενός ανεκτού επιπέδου διαβίωσης για τους δικαιούχους τους . Κατά συνέπεια, αν και ο ασφαλιστικός δεσμός παραμένει η βάση θεμελίωσης του δικαιώματος και η σχέση κρατήσεων-παροχών πρέπει γενικά να γίνεται κατ’ αρχήν σεβαστή, η αρχή της ανταποδοτικότητας δεν έχει ούτε απόλυτο χαρακτήρα , ούτε πλήρη συνταγματική κατοχύρωση. Μπορεί να καμφθεί νομοθετικά, ειδικά όταν για την κάλυψη του ασφαλιστικού κεφαλαίου συνεισφέρουν εκτός από τις ασφαλιστικές κρατήσεις και κοινωνικοί πόροι, ή το δημόσιο .

Για την επίτευξη των σκοπών της ασφάλισης, απολείπεται μεγάλο εύρος διακριτικής ευχέρειας στους ασφαλιστικούς οργανισμούς, ανάλογο με τα περιθώρια των οικονομικών δυνατοτήτων τους. Παρ’ όλα αυτά, είναι προφανές ότι η ίδια η ουσία και ο προσανατολισμός του κοινωνικού κράτους και των κοινωνικών δικαιωμάτων εγγυώνται και κατοχυρώνουν, τουλάχιστον, την εξασφάλιση ενός ελάχιστου αξιοπρεπούς ορίου διαβίωσης.

7.2 Η κοινωνική πρόνοια

Το ελληνικό σύστημα Κοινωνικής Πρόνοιας περιλαμβάνει κατηγοριακά προγράμματα προστασίας για συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, στη βάση, κυρίως, χορήγησης επιδομάτων, παροχών σε είδος και υπηρεσιών φροντίδας, τα οποία θεσπίσθηκαν κυρίως στις δεκαετίες του ’60 και του ‘80. Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων (ΕΚΑΣ), που καθιερώθηκε το 1996. Πρόκειται για σύστημα συμπληρωματικών παροχών για τους συνταξιούχους χαμηλού εισοδήματος του Δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, εκτός του ΟΓΑ, που έχουν συμπληρώσει το 60ό έτος της ηλικίας τους.

Οι υπηρεσίες και τα επιδόματα παρέχονται κατακερματισμένα μέσω αποκεντρωμένων νομικών προσώπων που εποπτεύονται από το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας. Κοινωνικές υπηρεσίες και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και από ένα πλέγμα εθελοντικών οργανισμών και μη κυβερνητικών οργανώσεων που δραστηριοποιούνται έντονα ιδίως στο πεδίο προστασίας των παιδιών, των προσφύγων και των ατόμων με ειδικές ανάγκες. Η θεσμοθέτηση ενός κεντρικού Εθνικού Οργανισμού Κοινωνικής Φροντίδας προβλέφθηκε με το Ν.2646/98 αλλά ουδέποτε υλοποιήθηκε, τόσο λόγω έλλειψης πόρων όσο και λόγω αδυναμίας συγκρότησης του σχετικού οργανωτικού μηχανισμού. Ενώ ο γενικός σκοπός των κοινωνικών δικαιωμάτων είναι η εξασφάλιση της καλύτερης δυνατής ποιότητας ζωής των φορέων τους, το δικαίωμα στην πρόνοια εγγυάται για όλους τη διασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης και προστασίας από τους κοινωνικούς κινδύνους. Το ελάχιστο τούτο  όριο δεν ταυτίζεται με την ικανοποίηση των στοιχειωδών μόνον βασικών αναγκών, αλλά όσων επιβάλλει ο σεβασμός της ανθρώπινης αξίας. Η σχετική αξίωση σε ένα «Existenzminimum» θα μπορούσε, άλλωστε, να στηριχθεί απ’ ευθείας στην αρχή του κοινωνικού κράτους ακόμη και χωρίς καμία άλλη ειδικότερη συνταγματική διάταξη.

Στα πλαίσια του ελληνικού Συντάγματος η sedes materiae της για το σύνολο του μη εργαζόμενου πληθυσμού βρίσκεται στο άρθρο 21, μολονότι η φραστική διατύπωση του τελευταίου δεν μοιάζει, prima facie, να κατοχυρώνει ένα γενικό δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια. Περιέχει, αντιθέτως, διάφορες διατάξεις που ανάγουν σε συνταγματική υποχρέωση του κράτους την προστασία συγκεκριμένων ομάδων του πληθυσμού (ανήλικοι, παιδιά, πολύτεκνοι, θύματα πολέμου, χήρες και ορφανά, ανάπηροι, ηλικιωμένοι, άποροι) ή κοινωνικών κατηγοριών και θεσμών (μητρότητα, γάμος, οικογένεια). Ωστόσο, μπορεί να υποστηριχθεί βάσιμα  ότι οι παραπάνω ρυθμίσεις αφορούν απλώς επί μέρους εκφάνσεις ενός ενιαίου δικαιώματος. Πράγματι, δεν φαίνεται λογική η θέση ότι ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε να εγγυηθεί περιοριστικά την κοινωνική προστασία ορισμένων μόνον κατηγοριών του πληθυσμού, εξαιρώντας άλλες, όπως, π.χ., οι άνεργοι. Κάτι τέτοιο φαίνεται αδιανόητο, αφ’ ενός λόγω της αδυναμίας να προβλεφθούν εκ των προτέρων όλες οι πιθανές καταστάσεις ανάγκης και αφ’ ετέρου λόγω της θεμελιώδους αρχής της ισότητας που δεν επιτρέπει αναίτιες διακρίσεις. Θα πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι η αναφορά των παραπάνω ειδικών κατηγοριών έχει το νόημα εντονότερης εντολής προς τα συντεταγμένα όργανα της πολιτείας για τη λήψη πλέον εξειδικευμένων μέτρων ως προς αυτές, πέραν όσων δηλαδή απευθύνονται στο σύνολο του πληθυσμού.

Παρά την αναγνώριση σχετικού αυτοτελούς συνταγματικού υποκειμενικού δικαιώματος, είναι αλήθεια ότι λόγω της γενικότητας της διατύπωσης του άρθρου 21 δεν είναι εύκολο να στηριχθούν συγκεκριμένες αγώγιμες αξιώσεις σε τούτο, χωρίς προηγούμενη επέμβαση του νομοθέτη. Παρόμοια εφαρμογή των συνταγματικών διατάξεων έχει ως ένα βαθμό ήδη γίνει με μία σειρά νομοθετικά κείμενα, όπως, λ.χ., με το ΝΔ 57/73 για τους άπορους (21 παρ. 3 Σ), το Ν. 958/79 για την προστασία των τυφλών (21 παρ. 2), το Ν. 1296/82 για τους ηλικιωμένους, κ.λ.π.. Επομένως, οι φορείς των σχετικών αξιώσεων έχουν όχι μόνον την γενική απαίτηση που απορρέει από το Σύνταγμα για λήψη μέτρων προστασίας αλλά και τις ειδικές απαιτήσεις για πράξη ή παράλειψη που προβλέπουν οι ειδικοί τούτοι νόμοι. Είναι προφανές ότι οι τελευταίοι, λόγω της συνταγματικής προστασίας, δεν μπορούν πλέον να καταργηθούν ή να αντικατασταθούν χωρίς την πρόβλεψη εναλλακτικών τρόπων προστασίας. Βάσει της κοινής νομοθεσίας, το συνταγματικό δικαίωμα εξειδικεύεται με πολλές διαφορετικές ειδικές μορφές, όπως, π.χ., ως περιορισμένη προσωπική δουλεία, δικαίωμα εκμετάλλευσης προσοδοφόρου πράγματος, δικαίωμα προτίμησης «επί ίσοις όροις», ακόμη και ως αξίωση παροχής συγκεκριμένης υπηρεσίας  ή και κατ’ οίκον αρωγής. Ωστόσο, ο κοινός νομοθέτης δεν έχει ακόμη ασχοληθεί με την πιο σύγχρονη μορφή κοινωνικής προστασίας, την κατοχύρωση δηλαδή ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος για όλο τον πληθυσμό.

Το άρθρο 21 του Συντάγματος καθιερώνει υποχρέωση του νομοθέτη για τη λήψη εξειδικευμένων μέτρων για την ανακούφιση μειονεκτούντων ατόμων και κατηγοριών, πέραν αυτών που απευθύνονται στο σύνολο του πληθυσμού. Δεν πρόκειται για αυτοτελές συνταγματικό δικαίωμα, αλλά για επίταση των αξιώσεων που απορρέουν από το βασικό δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια. Και χωρίς τη ρητή συνταγματική πρόβλεψη η λήψη παρόμοιων μέτρων θα επιβαλλόταν και με βάση την αρχή της ισότητας, δεδομένου ότι τα άτομα αυτά χρειάζονται, λόγω της ειδικής τους κατάστασης, μεγαλύτερο αναλογικά μέρος της κρατικής φροντίδας από ότι οι απολύτως υγιείς. Για το λόγο αυτό, ακόμη και ελλείψει σχετικών ειδικών προβλέψεων οι υπάρχουσες ρυθμίσεις θα πρέπει να ερμηνεύονται υπό το φως της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 21, ώστε να παρέχεται πρόσθετη προστασία στα μειονεκτούντα άτομα. Έτσι, για παράδειγμα, κρίθηκε παράνομη από το Συμβούλιο της Επικρατείας, εν όψει και του άρθρου 21 παρ. 3 Σ. η άρνηση του ΙΚΥ να τροποποιήσει τον Κανονισμό υποτροφιών του ώστε να επιτρέψει σε τετραπληγικό φοιτητή να χρησιμοποιήσει στο σχετικό γραπτό διαγωνισμό γραφομηχανή ή υπολογιστή. Άλλωστε και υπό τα προϊσχύσαντα Συντάγματα γινόταν δεκτό ότι για λόγους κοινωνικής πολιτικής ήταν συνταγματικά επιτρεπτό να δίνονται κάποια προνόμια σε κατηγορίες αδύνατων πολιτών, όπως, π.χ., η χορήγηση αδειών περιπτέρων ή καπνοπωλών σε αναπήρους ή θύματα πολέμου  ή η υποχρέωση προσλήψεως παλαιών πολεμιστών. Στα πλαίσια του ισχύοντος Συντάγματος η νομολογία πάγια δέχεται την ύπαρξη συνταγματικού σκοπού ή δημοσίου συμφέροντος για την προστασία των πολιτών αυτών, αν και όχι ως εκδήλωση υποκειμενικού δικαιώματος.

Γεννάται ένα θέμα ως προς το εάν είναι ανεκτή η κάμψη της αρχής της ισότητας για την ενίσχυση των κοινωνικών τούτων κατηγοριών σε σχέση με τις προσλήψεις στο δημόσιο τομέα. Το θέμα δεν είναι ακαδημαϊκό. Η έλλειψη επαρκών πόρων και η υπανάπτυξη των εν γένει κοινωνικών υπηρεσιών αναδεικνύει στρεβλωτικά την είσοδο στο δημόσιο ως την πλέον αποτελεσματική μορφή κοινωνικής προστασίας. Υποστηρίζεται ότι η εφαρμογή κοινωνικών κριτηρίων αποκλείεται στο στάδιο της επανδρώσεως των δημοσίων υπηρεσιών, όπου, μόνον αξιοκρατικά κριτήρια μπορούν να ληφθούν υπ’ όψη. Παρ’ όλα αυτά, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε, ορθά ότι η πριμοδότηση υποψηφίων των παραπάνω κοινωνικών κατηγοριών είναι συνταγματικά ανεκτή «ως μη υπερβαίνουσα τα ακραία όρια πέραν των οποίων το παρεχόμενον υπό του νόμου προνόμιον εμφανίζεται αδικαιολόγητον και εκ του λόγου τούτου συνταγματικώς ανεπίτρεπτον». Η συνταγματική βάση της παρόμοιας κάμψης της αρχής της αξιοκρατίας βρίσκεται, σύμφωνα με όσα προαναφέρθηκαν, στις ειδικές διατάξεις του άρθρου 21.

7.3 Η υγεία

Το Εθνικό Σύστημα Υγείας, όπως θεσπίσθηκε από το ν. 1397/83, εισήγαγε σημαντική εξαίρεση στο βισμαρκιανό κανόνα του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας για κατηγορικές παροχές βάσει του ασφαλιστικού δεσμού, εφόσον καθιέρωσε καθολικές παροχές υγείας, χρηματοδοτούμενες από τον κρατικό προϋπολογισμό, υπό την αποκλειστική ευθύνη του κράτους. Το ΕΣΥ διέπεται από τις εξής αρχές, οι οποίες εξειδικεύουν τη σχετική συνταγματική επιταγή του άρθρου 21:

• Η υγεία αποτελεί δημόσιο αγαθό (ατομικό και κοινωνικό ) η προστασία του οποίου κείται εκτός της αγοραίας διαδικασίας και υπό την εγγύηση του κράτους. Οι υπηρεσίες υγείας, τόσο σε θεραπευτικό επίπεδο, όσο κυρίως σε επίπεδο λήψης γενικών μέτρων δημόσιας υγείας, αποτελούν δημόσια αγαθά, τα οποία, μπορούν να χορηγούνται από ιδιώτες μόνον κατά παραχώρηση δημόσιας εξουσίας  και με σεβασμό των κανόνων του ιατρικού επαγγέλματος. ΄Ετσι, η νομολογία του ΣτΕ θεωρεί ότι οι κανόνες της ιατρικής δεοντολογίας, κατά τους οποίους η άσκηση της ιατρικής πρέπει να μην είναι αντικείμενο εμπορίας, έχουν «συνταγματική κάλυψη» και επιβάλλουν την προσαρμογή προς αυτούς των εταιρειών που θεσμοποιούν την ομαδική άσκηση του επαγγέλματος.
• Κάθε πολίτης έχει υποκειμενικό δημόσιο δικαίωμα σε ισότιμη και υψηλού επιπέδου περίθαλψη και κοινωνική φροντίδα της υγείας του. Στο πλαίσιο αυτό, εκτός από τη θετική και αρνητική του διάσταση  το δικαίωμα λειτουργεί και εξισωτικά, εξασφαλίζοντας υγειονομική προστασία καθολικά και χωρίς διακρίσεις.

Η παρέμβαση του νομοθέτη δεν ήταν τόσο σημαντική από κανονιστική άποψη (δεδομένου ότι οι αρχές αυτές ουσιαστικά απορρέουν απ’ ευθείας από τις σχετικές συνταγματικές διατάξεις) όσο από θεσμική: με την θέσπιση του ΕΣΥ δημιούργησε τις υλικές προϋποθέσεις για την πραγματική απόλαυση του δικαιώματος. Στο εξής, δεν μπορεί να προβληθεί ως άλλοθι εναντίον της ικανοποίησής του ούτε η αδυναμία του κράτους για χορήγηση των σχετικών παροχών ούτε η αοριστία των τελευταίων. Έτσι, επιβεβαιώνεται ο χαρακτήρας του ως γνήσιου υποκειμενικού δικαιώματος, το οποίο είναι εξοπλισμένο με αγώγιμη αξίωση κατά του κράτους για τις υψηλότερου δυνατού επιπέδου παροχές υγείας που επιτρέπουν τα οικονομικά μέσα της χώρας. Η διοίκηση, επομένως, μπορεί να εξαναγκασθεί δικαστικά  στη χορήγηση των αναγκαίων υπηρεσιών υγείας, με την άσκηση της προβλεπόμενης από το αρ. 10 του ΠΔ 341/78 προσφυγής. Σε περίπτωση παράλειψης ή πλημμελούς εκπλήρωσης των σχετικών παροχών ο πολίτης δικαιούται επιπλέον αποζημίωσης, βάσει της αστικής ευθύνης του δημοσίου (αρ. 105, 106 ΕισΝΑΚ, αρ. 24 ΠΔ 341/78) .

Το δικαίωμα στην υγεία εκτός από (υποκειμενικό) δικαίωμα λειτουργεί και ως αντικειμενικός κανόνας δικαίου, ιδίως μετά την καθιέρωση της αποκλειστικής ευθύνης του κράτους στον τομέα της προστασίας της υγείας (N. 1397/83 και 1278/82). Στα πλαίσια αυτά η Πολιτεία βαρύνεται με τη λήψη των αναγκαίων νομοθετικών, οργανωτικών και ρυθμιστικών μέτρων για την εγγύηση των σχετικών παροχών και την μη διακινδύνευση της ατομικής και της δημόσιας υγείας (π.χ. από επιδημίες ή λοιμώδεις ασθένειες). Πρέπει, δηλαδή, να δημιουργεί τις κατάλληλες προϋποθέσεις ώστε κάθε άνθρωπος να ζει σε υγιεινές συνθήκες και να έχει πρόσβαση σε υπηρεσίες υγείας. Το δικαίωμα αφορά τόσο την πρόληψη όσο και την περίθαλψη. Πρέπει να γίνει αντίστιξη των γενικών (προληπτικών) υπηρεσιών υγείας και της άσκησης της θεραπευτικής ιατρικής, διάκριση η οποία είναι ευρύτερη από την παραδοσιακή ανάλογη μεταξύ υγιεινής και θεραπείας. Η σύγχρονη αντίληψη υπερβαίνει τους γενικούς κανόνες ατομικής και συλλογικής υγιεινής (της santé και salubrité, που κατά την γαλλική θεωρία συγκροτούν τον πυρήνα της δημόσιας τάξης) και κατατείνει στη συνολική διατήρηση και βελτίωση του ανθρώπινου «κεφαλαίου». Και ως προς το δικαίωμα στην υγεία άλλωστε, όπως και για την ασφάλιση, ο παράγων χρόνος είναι καθοριστικός για την εκτίμηση του κατά πόσο ανταποκρίθηκε επαρκώς η διοίκηση στη σχετική συνταγματική της υποχρέωση: μακροχρόνια αναμονή θεραπείας λόγω οργανωτικών αδυναμιών ή άλλων de facto καταστάσεων πρέπει να θεωρηθεί ότι ματαιώνει την εφαρμογή του δικαιώματος και υποχρεώνει σε εναλλακτικό τρόπο εκπλήρωσής του.

Όπως συμβαίνει με όλα τα δικαιώματα, η καταχρηστική άσκησή του απαγορεύεται. Επομένως δεν προστατεύεται, λ.χ., ο νοσηλευόμενος, ο οποίος αρνείται να συμμορφωθεί προς τις υποδείξεις του ιατρικού προσωπικού, παρεμποδίζοντας έτσι εσκεμμένα την ανάρρωσή του. Τούτο όμως δεν σημαίνει ότι το άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος επάγεται και την υποχρέωση να είναι κανείς υγιής, να προσαρμόζει δηλαδή τη συμπεριφορά του προς οποιαδήποτε άνωθεν καθοριζόμενα «υγιεινιστικά» πρότυπα, στο βαθμό βεβαίως που δεν θέτει σε κίνδυνο την δημόσια υγεία ή αυτή των συνανθρώπων του. Μάλιστα, απαραίτητο συμπλήρωμα των προστατευτικών και εξασφαλιστικών λειτουργιών του δικαιώματος είναι οι αμυντικές του λειτουργίες: καθένας έχει δικαίωμα να αρνηθεί θεραπεία, ακόμη και εάν αυτό συνεπάγεται την επιδείνωση της υγείας του ή και το θάνατό του. Επομένως, και στην περίπτωση αυτή αναδεικνύεται για μια ακόμη φορά το ενιαίο status των θεμελιωδών δικαιωμάτων και η ταυτόχρονη αμυντική – θετική - συμμετοχική διάστασή τους.

8. Το θεσμικό πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλειας

8.1 Οι οργανωτικές αρχές της σύγχρονης κοινωνικής ασφάλειας

1.         Η ανάγκη για μια αποτελεσματική κοινωνική προστασία του πληθυσμού, ιδίως δε της φτωχότερης εργατικής τάξης, παρουσιάστηκε εντονότερα στην Ευρώπη κατά τον 19ο αιώνα. Οι τεχνικές της αποταμίευσης και της ιδιωτικής ασφάλισης αποδείχτηκαν ανεπαρκείς για τα εξαθλιωμένα τμήματα της κοινωνίας, σε μια περίοδο όπου η ισχυρή οικογενειακή αλληλεγγύη είχε κλονιστεί ως αποτέλεσμα της βιομηχανικής επανάστασης και της αλλαγής των παραδοσιακών δομών της οικογένειας και της κοινωνίας. Τα γηραιότερα μέλη του νέου αστικού προλεταριάτου, τα οποία δεν διέθεταν περιουσιακά στοιχεία, ήταν καταδικασμένα να εργάζονται μέχρι να επέλθει ο θάνατος ή η αναπηρία, ή μέχρι να παρέμβει ενδεχομένως η φιλανθρωπία. Οι «φιλοσοφίες» της κοινωνικής ασφάλειας, οι οποίες ιστορικά ταυτίζονται με τις προσωπικότητες του Καγκελάριου von Bismarck και του Λόρδου Beveridge, αποτέλεσαν –όπως ήδη αναφέρθηκε- σημαντικά μοντέλα κοινωνικής προστασίας, κυρίως εξαιτίας των καινοτομιών που εισήγαγαν κατά την εποχή της υιοθέτησής τους. Ο Bismarck καθιέρωσε για πρώτη φορά ένα κρατικό σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων, η υπαγωγή στο οποίο ήταν υποχρεωτική για το μεγαλύτερο μέρος της εργατικής τάξης. Από την άλλη μεριά, το μοντέλο που πρότεινε ο Beveridge βασίστηκε στην ιδέα ενός συστήματος κοινωνικής προστασίας που θα λειτουργούσε και σαν παράγοντας μακρο-οικονομικής σταθερότητας, ενισχύοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο τις ίδιες τις αρχές της ελευθερίας, της ισότητας, της κοινωνικής δικαιοσύνης και της κοινωνικής ασφάλειας. Παρ’ ότι οι ιδέες του Beveridge ήταν ίσως πολύ ριζοσπαστικές για να τύχουν πλήρους εφαρμογής στις κοινωνίες του περασμένου αιώνα, το γεγονός αυτό δεν μειώνει καθόλου την μεγάλη διεθνή απήχηση που είχε το «Σχέδιο για την Κοινωνική Ασφάλεια», κείμενο αναφοράς για τις περισσότερες μεταρρυθμίσεις που ακολούθησαν διεθνώς.[40]

2.         Επιχειρώντας μια συγκριτική αποτίμηση των δύο ιστορικών μοντέλων κοινωνικής προστασίας, δηλαδή ενός μοντέλου που θεμελιώνεται πρωτίστως στην επαγγελματική ή εργατική αλληλεγγύη και ενός άλλου που δίνει μεγαλύτερη έμφαση στην κοινωνική αλληλεγγύη μεταξύ όλων των μελών μιας κοινωνίας, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι τα δύο αυτά μοντέλα σταδιακά συνέκλιναν στις βασικές τους αρχές και ενέπνευσαν πολλούς εθνικούς νομοθέτες να υιοθετήσουν μικτά συστήματα, με επιρροές και από τα δύο, όπως είναι το λεγόμενο «Σκανδιναβικό μοντέλο». Χωρίς να αναλύσουμε τις ιδιαίτερες κοινωνικές, πολιτικές και οικονομικές συνθήκες υπό τις οποίες θεσπίστηκαν οι πρώτες κοινωνικές ασφαλίσεις στη Γερμανία, και ανεξάρτητα από τα κίνητρα του Bismarck, η αρχή της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης αποτέλεσε ένα σημαντικό στάδιο στην εξέλιξη της σύγχρονης κοινωνικής ασφάλειας. Η ιδέα της κοινωνικής ασφάλισης διαδόθηκε διεθνώς και τα περισσότερα κράτη θέσπισαν την υποχρεωτική υπαγωγή στην κοινωνική ασφάλιση καλύπτοντας ορισμένους ασφαλιστικούς κινδύνους, οι οποίοι συνήθως πρώτα αφορούσαν τα εργατικά ατυχήματα και τις επαγγελματικές ασθένειες (Ιταλία 1883, Νορβηγία 1894, Βρετανία 1897, Γαλλία και Δανία 1898, Βέλγιο και Ολλανδία 1903, Ελβετία 1911, κλπ.). Έτσι, οι συγκεκριμένες λύσεις που έδωσε η γερμανική νομοθεσία στα λίγο-πολύ κοινά στην Ευρώπη προβλήματα, αποτέλεσαν πηγή έμπνευσης για πολλές χώρες. Κι αν ορισμένες χώρες –όπως η Γαλλία- δίσταζαν να υιοθετήσουν ό,τι προερχόταν από την άλλη όχθη του Ρήνου, χώρες όπως η Αυστρία και τα Σκανδιναβικά κράτη γρήγορα ακολούθησαν το γερμανικό παράδειγμα και τις «πατερναλιστικές» τακτικές του γερμανικού κράτους υπέρ μιας ενεργούς κρατικής παρέμβασης για την κοινωνική προστασία του πληθυσμού. Υπό την επιρροή του ηπειρωτικού μοντέλου (Bismarck), ήδη από τη δεκαετία του 1930’, οι περισσότερες χώρες της Ευρώπης και της Αμερικής, αλλά μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο και πολλές χώρες της Αφρικής και της Ασίας, καθιέρωσαν συστήματα κοινωνικής προστασίας που διέπονται από τις εξής αρχές:

·         Η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση οργανώνεται με κρατική ευθύνη και χρηματοδοτείται κατ’ αρχήν από τις εισφορές των εργαζομένων και των εργοδοτών και ενδεχομένως από μια τακτική ή έκτακτη συνεισφορά του κράτους,

·         Το δικαίωμα λήψης παροχών εξαρτάται κυρίως από την προηγούμενη καταβολή εισφορών, χωρίς έλεγχο εισοδήματος ή ανάγκης, και

·         Το ύψος των εισφορών και των παροχών συνήθως συνδέεται με το προηγούμενο εισόδημα του ασφαλισμένου.

3.         Ας μην ξεχνάμε ότι κατά την «κλασσική» περίοδο της κοινωνικής ασφάλειας, ο ρόλος του κράτους και η ενεργός παρέμβαση των δημοσίων αρχών για την κοινωνική προστασία του πληθυσμού δεν αποτελούσε μια γενικά αποδεκτή ιδέα, ενώ δεν έλλειπαν οι ιδεολογικές και πολιτικές αμφισβητήσεις του θεσμού. Οι απαντήσεις που δόθηκαν σταδιακά στα διλήμματα μεταξύ υποχρεωτικής ή προαιρετικής ασφάλισης, ασφαλιστικής κάλυψης ορισμένων ή «όλων» των κοινωνικών κινδύνων, μέρους ή του συνόλου του πληθυσμού της χώρας, των μεθόδων χρηματοδότησης των παροχών, κ.ά. αναμφίβολα αποτέλεσαν σημαντικές πολιτικές επιλογές, οι οποίες ελήφθησαν συχνά υπό το καθεστώς πιέσεων, αναταραχών και αμφισβητήσεων του θεσμού που παραμένουν δυστυχώς επίκαιρες. Επρόκειτο πιθανώς για τον μεγαλύτερο ιστορικό συμβιβασμό ανάμεσα στα ακραία φιλελεύθερα δόγματα και το κοινωνικό κράτος. Ενώ πρωταρχικός στόχος του ηπειρωτικού μοντέλου (Bismarck) ήταν η διατήρηση του εισοδήματος των εργαζομένων που διακόπηκε ή μειώθηκε από την επέλευση ενός ασφαλιστικού κινδύνου, το αγγλο-σαξωνικό μοντέλο (Beveridge) αποσκοπούσε στην εγγύηση ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης για όλους τους πολίτες (δίχτυ ασφαλείας). Όσον αφορά στη διοίκηση του συστήματος, αυτή αποτελούσε ευθύνη των κοινωνικών εταίρων στο ηπειρωτικό μοντέλο, ενώ στο αγγλο-σαξωνικό αναγνωριζόταν και η ευθύνη του κράτους.

4.         Όπως ανωτέρω αναφέρθηκε, η διεθνής απήχηση που είχε το «Σχέδιο για την κοινωνική ασφάλεια» του Beveridge ήταν μεγάλη, παρά το γεγονός ότι αυτό συντάχθηκε αποκλειστικά για τη Βρετανία. Το σχέδιο Beveridge, το οποίο εκπονήθηκε στα χρόνια του παγκοσμίου πολέμου με την προοπτική της ειρήνης, αντιμετώπιζε την «ανάγκη» ως το σημαντικότερο εμπόδιο που έπρεπε να υπερνικήσει η κοινωνική ασφάλεια (απελευθέρωση από την ανάγκη). Η «φιλοσοφία» του μοντέλου Beveridge εμπεριέχεται σε τρεις βασικές αρχές οργάνωσης του συστήματος, τα περίφημα τρία «U»:

·         Ομοιομορφία εισφορών και παροχών (Uniformity of contributions and benefits),

·         Καθολική κάλυψη του πληθυσμού (Universal coverage),

·         Ενιαία οργάνωση (Unity of organization).

Στην πραγματικότητα, ο Beveridge είχε φανταστεί ένα σύστημα που βασίζεται στην κοινωνική ασφάλιση, η οποία συμπληρώνεται από την κοινωνική πρόνοια, και συνδυάζεται με μια πολιτική πλήρους απασχόλησης και ένα ολοκληρωμένο σύστημα υγείας.

5.         Η σύγκλιση και η σύνθεση του ηπειρωτικού και του αγγλο-σαξωνικού μοντέλου είναι επίσης εμφανής στις διεθνείς συμβάσεις και διακηρύξεις,[41] ιδίως στις συμβάσεις και τις συστάσεις που εκπονεί η Διεθνής Οργάνωση Εργασίας (ILO), προκειμένου να επιτευχθεί διεθνώς ο στόχος της προώθησης της υποχρεωτικής ασφάλισης και η επέκτασή της σε νέες κατηγορίες εργαζομένων ή εξομοιουμένων προσώπων. Η σύγκλιση και η σύνθεση των δύο μοντέλων είναι εμφανής και όσον αφορά τις μεθόδους χρηματοδότησης της κοινωνικής ασφάλειας: την οικονομική βάση του συστήματος των κοινωνικών ασφαλίσεων αποτελούν οι εισφορές που καταβάλλουν οι εργοδότες και οι εργαζόμενοι, ο υπολογισμός των οποίων γίνεται βάσει του μισθού που λαμβάνει ο εργαζόμενος (εισφορές ανάλογες με τον μισθό-εισόδημα του ασφαλισμένου). Στο αγγλο-σαξωνικό μοντέλο που πρότεινε ο Beveridge, το σύστημα κοινωνικής ασφάλειας χρηματοδοτείται από τη φορολογία (κλιμακωτή προοδευτική φορολογία), καθώς και από τις ομοιόμορφες εισφορές. Αντίστοιχα, οι παροχές στην πρώτη περίπτωση συνδέονταν επίσης με τον μισθό του ασφαλισμένου, ενώ στη δεύτερη περίπτωση ήταν ορισμένου ενιαίου ύψους. Η σύνθεση, τέλος, των δύο μοντέλων παρατηρείται έντονα στο δεύτερο επίπεδο της κοινωνικής ασφάλειας, δηλαδή της συμπληρωματικής ή επικουρικής προστασίας, καθώς τα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη συγκλίνουν προς την υιοθέτηση ενός μοντέλου κοινωνικής προστασίας τριών επιπέδων:

·         στη βάση της «πυραμίδας» κοινωνικής προστασίας υπάρχει ένα επίπεδο βασικής υποχρεωτικής προστασίας που καλύπτει το σύνολο του πληθυσμού,

·         στη συνέχεια, ένα δεύτερο επικουρικό επίπεδο κοινωνικής προστασίας που θεμελιώνεται κυρίως στην επαγγελματική αλληλεγγύη, και

·         στην κορυφή της πυραμίδας, ένα συμπληρωματικό επίπεδο ιδιωτικής πρωτοβουλίας.

Αυτή η παράλληλη νομοθέτηση και λειτουργία δημόσιων και ιδιωτικών φορέων κοινωνικής προστασίας, στο πλαίσιο ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, επιβεβαιώνει τη σύνθεση των δύο διαφορετικών «φιλοσοφιών» της κοινωνικής ασφάλειας. Άλλωστε, η σύνθεση αυτή επικρατεί και στο «Ευρωπαϊκό κοινωνικό μοντέλο» που σφυρηλατείται εντός του κοινού οικονομικού και πολιτικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης[42] και ανταποκρίνεται στην απαίτηση για «περισσότερη Ευρωπαϊκή αλληλεγγύη για όλους τους Ευρωπαίους πολίτες, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου που διέπεται από τις αρχές της μικτής οικονομίας με τη συμμετοχή όλων των πολιτών» (J. Delors).

8.2 Πηγές του δικαίου κοινωνικής ασφάλειας

1.         Το δίκαιο κοινωνικής ασφάλειας αντλεί τους κανόνες και τις ρυθμίσεις του από το Σύνταγμα, τις διεθνείς συμβάσεις και το κοινοτικό δίκαιο, τους ειδικούς νόμους, τις κανονιστικές πράξεις, τις αρχές δικαίου, τη νομολογία, τα έθιμα και τις συλλογικές συμβάσεις εργασίας.

2.         Στο Σύνταγμα κατοχυρώνεται το δικαίωμα των εργαζομένων υπό την ευρεία έννοια[43] και η αντίστοιχη υποχρέωση του κράτους να μεριμνά για την κοινωνική τους ασφάλιση. Το κράτος έχει καθήκον να διαμορφώσει και να εγγυηθεί τους κατάλληλους όρους για την υλοποίηση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Η διάταξη του άρθρου 22 παρ.5 παρέχει το συνταγματικό έρεισμα στην κοινωνική ασφάλιση, χωρίς ωστόσο η διάταξη αυτή να εξετάζεται ως μεμονωμένη και ανεξάρτητα από τις λοιπές συνταγματικές διατάξεις. Πιο συγκεκριμένα, η αρχή του κοινωνικού κράτους εμποτίζει την κοινωνική ασφάλιση με τις αρχές της κοινωνικής ασφάλειας, με συνέπεια τη διεύρυνση της κοινωνικο-ασφαλιστικής προστασίας. Εξάλλου, η συνταγματική θεμελίωση της κοινωνικής πρόνοιας στην αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ.1 Συντ.) είναι καθοριστική για την πραγμάτωση της προνοιακής προστασίας. Στη διαμόρφωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας συμβάλλουν επίσης και άλλες συνταγματικές διατάξεις, όπως εκείνη του άρθρου 2 παρ.1 για τον σεβασμό και την προστασία της αξίας του ανθρώπου, του άρθρου 5 παρ.1 για την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, του άρθρου 12 όσον αφορά κυρίως τους φορείς επικουρικής ασφάλισης, κ.ά. Είναι συνεπώς σαφές ότι το Σύνταγμα αποτελεί την πρώτη –και λόγω τυπικής ισχύος- πηγή του δικαίου κοινωνικής ασφάλειας.

3.         Οι διεθνείς συμβάσεις που έχουν κυρωθεί σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 28 παρ.1 Συντ., αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εθνικού μας δικαίου και υπερισχύουν κάθε αντίθετης διάταξης νόμου. Πέρα από τις σημαντικές διεθνείς συμβάσεις που έχουν υπογραφεί στο πλαίσιο διεθνών οργανισμών, όπως ο Ο.Η.Ε., το Συμβούλιο της Ευρώπης και η Δ.Ο.Ε. (ILO), ιδιαίτερη θέση στην ιεραρχία των πηγών του δικαίου κατέχει το υπερεθνικό δίκαιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αξίζει να τονιστεί η αξία των αρχών της κοινωνικής ασφάλισης που καθιερώνουν οι κοινοτικοί Κανονισμοί, όπως ο ΕΚ 1408/71 κι ο ΕΚ 572/72, ιδίως για την:

• Ισότητα κοινωνικο-ασφαλιστικής μεταχείρισης μεταξύ των υπηκόων ενός κράτους μέλους και των υπηκόων των άλλων κρατών μελών,
• Συνυπολογισμό των περιόδων ασφάλισης που διανύθηκαν σε διαφορετκά κράτη μέλη, και
• Εξαγωγιμότητα των κοινωνικο-ασφαλιστικών παροχών στις περιπτώσεις που ο δικαιούχος μεταφέρει την κατοικία του σε άλλο κράτος μέλος.

4.         Σημαντική κατηγορία των πηγών του δικαίου της κοινωνικής ασφάλειας αποτελούν οι τυπικοί Νόμοι, με την έννοια των κοινών και των αναγκαστικών νόμων, των νομοθετικών διαταγμάτων και των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου. Ιδιαίτερα στο χώρο των κοινωνικών ασφαλίσεων παρατηρείται σημαντική πολυνομία, γεγονός με ιδεολογικές και πρακτικές συνέπειες που αναδεικνύει την ανάγκη κωδικοποίησης της ασφαλιστικής νομοθεσίας. Η κωδικοποίηση της ασφαλιστικής νομοθεσίας διευκολύνει την επιστημονική επεξεργασία των ρυθμίσεων και, αναμφίβολα, συμβάλλει στην απλούστευση των διαδικασιών και καθιστά πιο προσιτή τη νομοθεσία στους ασφαλισμένους και δικαιούχους παροχών υγείας ή πρόνοιας.

5.         Με τις Κανονιστικές Πράξεις ρυθμίζονται από την εκτελεστική εξουσία οι αναγκαίες λεπτομέρειες για την εφαρμογή των νομοθετικών ρυθμίσεων, μετά όμως από νομοθετική εξουσιοδότηση, η οποία πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη. Εξαιτίας της διαρκούς εξέλιξης του θεσμού της κοινωνικής ασφάλειας και της ανάγκης προσαρμογής του σε νέα κοινωνικά και οικονομικά δεδομένα, είναι ιδιαίτερα συχνή η θέσπιση κανόνων με Προεδρικά Διατάγματα, Υπουργικές Αποφάσεις και Κανονισμούς ή Αποφάσεις των διοικήσεων των οργανισμών κοινωνικής προστασίας.

6.         Οι αρχές του δικαίου, δηλαδή οι άγραφοι θεμελιώδεις κανόνες που δικαιολογούνται από κάποια λογική αναγκαιότητα και συνάγονται από τη διατύπωση ή τους σκοπούς του ισχύοντος δικαίου, αποτελούν επίσης πηγές του δικαίου με ιδιαίτερη νομική βαρύτητα στο δίκαιο κοινωνικής ασφάλειας. Οι αρχές του δικαίου αποτελούν, σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) «αυτοδύναμες πηγές του δικαίου κοινωνικών ασφαλίσεων».

7.         Όσον αφορά τη Νομολογία των Δικαστηρίων της χώρας μας ή ακόμα και των Ευρωπαϊκών Δικαστηρίων, θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι η νομολογία ως πηγή δικαίου δεν δημιουργεί νέους κανόνες δικαίου, αλλά τους ερμηνεύει. Δεν είναι ωστόσο σπάνιες οι περιπτώσεις όπου η νομολογία, κυρίως των ανωτάτων δικαστηρίων (ΣτΕ, ΑΠ, ΑΕΔ), επηρεάζει έμμεσα τη «δημιουργία» κανόνων του δικαίου κοινωνικής ασφάλειας.

8.         Το Έθιμο αποτελεί περιορισμένη πηγή του δικαίου, η οποία έχει ακόμη πιο περιορισμένο πεδίο εφαρμογής στο δίκαιο κοινωνικής ασφάλειας. Η τεχνική και λεπτομερειακή φύση των κανόνων του δικαίου κοινωνικής ασφάλειας δεν επιτρέπει τη δημιουργία εθίμων, υπό την έννοια της πραγματική, διαρκούς και καθολικής εφαρμογής κάποιου κανόνα, με συνείδηση δικαίου.

9.         Οι Συλλογικές Συμβάσεις Εργασίας (ΣΣΕ) μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών, ενώ αποτελούν σημαντικότατη πηγή του εργατικού δικαίου, στο χώρο της κοινωνικής προστασίας έχουν πιο περιορισμένο πεδίο εφαρμογής. Ας μην παραβλέπουμε την παλαιότερη κατ’ αρχήν απαγόρευση της ρύθμισης θεμάτων κοινωνικής ασφάλισης με ΣΣΕ, με συνέπεια την ακυρότητα των σχετικών συμφωνιών.

8.3 Το ελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας

1.         Ήδη από την ελληνική αρχαιότητα παρατηρούνται τα πρώτα στοιχεία οργάνωσης ενός συστήματος κοινωνικής προστασίας, υπό την έννοια των δημόσιων παροχών προς τους πολίτες και ενός πρώιμου συστήματος υγειονομικής περίθαλψης σε νοσοκομεία και ιατρεία. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο θεσμός των «δημοσιευόντων ιατρών» στην Αθήνα του 6ου π.Χ. αιώνα, οι οποίοι εκλέγονταν από την πόλη για να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους αντί ορισμένης αμοιβής, τα «ιατρικά τέλη», τα οποία προέρχονταν από υποχρεωτικές εισφορές των πολιτών. Επίσης στην πόλη των Αθηνών είχε θεσπιστεί η καταβολή ειδικού επιδόματος, από ιδιαίτερο ταμείο, που χορηγούσε η «Εκκλησία του Δήμου» στους ανίκανους προς εργασία πολίτες.[44] Ιδιαίτερα γνωστή μας είναι η «δικαστική» διαμάχη ενός δικαιούχου τέτοιου αναπηρικού βοηθήματος, η χορήγηση του οποίου διακόπηκε όταν ο «αδύνατος» κατηγορήθηκε ότι με δόλια μέσα εξαπατούσε την Εκκλησία του Δήμου, ενώ στην πραγματικότητα ήταν ικανός να εργαστεί και μάλιστα να ιππεύει δημοσίως το άλογό του (Λυσία, «Υπέρ Αδυνάτου»). Αντίστοιχα, στοιχεία προνοιακής πολιτικής εντοπίζονται και στον «Αρεοπαγιτικό Λόγο» του Ισοκράτη: «μηδένα των πολιτών στερείσθαι των επιτηδείων». Κατά τη Βυζαντινή περίοδο υπήρχε εκτεταμένη ιδρυματική περίθαλψη των απόρων πολιτών και λειτούργησαν τα πρώτα Νοσοκομεία με τη σύγχρονη μορφή και έννοια, παράλληλα με πλήθος ορφανοτροφείων και γηροκομείων, με βάση τις αρχές της φιλανθρωπίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης που διδάσκει η χριστιανική πίστη. Κατά την Οθωμανική περίοδο οργανώθηκαν τα πρώτα ειδικά συστήματα κοινωνικής προστασίας σε συντεχνιακή βάση.[45]

2.         Σε προηγούμενο κεφάλαιο έγινε αναφορά στα πρώτα στάδια εξέλιξης του σύγχρονου ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας. Η σύγχρονη διαμόρφωση του ελληνικού συστήματος και η οργάνωσή του κατά το πρότυπο των κοινωνικών ασφαλίσεων, ήταν προϊόν διαφόρων ιστορικών, οικονομικών, δημογραφικών ακόμη και ψυχολογικών παραγόντων. Διαμορφώθηκε δε σε μεγάλο βαθμό ανάλογα με τις κοινωνικές πιέσεις που ασκούσαν ορισμένες ισχυρές κοινωνικές ομάδες. Το γεγονός αυτό είχε ως συνέπεια να απουσιάζει διαχρονικά ένας ενιαίος προγραμματισμός και ο συντονισμός των διαφορετικών πολιτικών και δράσεων στο χώρο των κοινωνικών ασφαλίσεων, της υγείας και της πρόνοιας. Μετά τη διεύρυνση του ρόλου της κοινωνικής ασφάλισης και την ένταξη της κοινωνικής ασφάλειας στους θεμελιώδεις στόχους της κοινωνικής πολιτικής του κράτους, η ανάγκη για την προσαρμογή του θεσμού στις σύγχρονες κοινωνικές και οικονομικές απαιτήσεις είναι επιτακτική. Και τούτο διότι το σύγχρονο κοινωνικό κράτος δεν περιορίζεται στην εγγύηση ενός minimum επιπέδου διαβίωσης, αλλά επεκτείνεται και στην επιδίωξη ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης και ποιότητας ζωής για όλους τους πολίτες. Με άλλα λόγια, το σύγχρονο κράτος οφείλει να εγγυάται ένα optimum επίπεδο διαβίωσης σαφώς ανώτερο των ορίων του απολύτως αναγκαίου.[46] Η κρατική αυτή υποχρέωση συγκεκριμενοποιείται στην ανάγκη προστασίας των ατόμων και των μελών της οικογένειάς τους από την επέλευση των κοινωνικών κινδύνων που αφορούν την απώλεια εισοδήματος και σχετίζονται με έκτακτα έξοδα, όπως π.χ. η ασθένεια, τα οικογενειακά βάρη, η αναπηρία, το γήρας, ο θάνατος και η ανεργία. Επομένως, στόχος του κοινωνικού κράτους είναι η επίτευξη της κοινωνικής ασφάλειας, έννοια που δεν ταυτίζεται με την κοινωνική ασφάλιση, αλλά την περιλαμβάνει. Το σύγχρονο κοινωνικό κράτος καλείται μάλιστα να ενσωματώσει και τη λειτουργία της πρόληψης, προκειμένου να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικότερα παλαιοί και νέοι κοινωνικοί κίνδυνοι που δημιουργούνται στη μεταβιομηχανική εποχή και αφορούν ιδίως τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας και τον κοινωνικό αποκλεισμό.

3.         Ως αποτέλεσμα αλληλένδετων κοινωνικών, οικονομικών, πολιτικών και πολιτιστικών παραγόντων, το κοινωνικό κράτος στην Ελλάδα συγκροτήθηκε υπό συνθήκες που διέφεραν σημαντικά σε σύγκριση προς τις βιομηχανικά ανεπτυγμένες χώρες της Ευρώπης. Οι ιδιομορφίες αυτές επηρέασαν σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό τη διοικητική διάρθρωση και τη χρηματοδότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.[47] Όσον αφορά τη διοικητική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα, με γνώμονα τη νομική τους μορφή, οι φορείς κοινωνικής ασφάλισης διακρίνονται σε τέσσερις κατηγορίες:

1. Φορείς κοινωνικής ασφάλισης που λειτουργούν με τη μορφή αυτοτελών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ), εξοπλισμένων με ικανότητα άσκησης δημόσιας εξουσίας. Οι φορείς υποχρεωτικής ασφάλισης λαμβάνουν τη νομική μορφή ΝΠΔΔ και, είτε πρόκειται για φορείς κύριας ασφάλισης είτε για φορείς επικουρικής ασφάλισης, υπόκεινται στον έλεγχο και την εποπτεία του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας (Γενική Γραμματεία Κοινωνικών Ασφαλίσεων).

2. Φορείς κοινωνικής ασφάλισης που λειτουργούν με τη μορφή νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ), είτε με τον νομοθετικό τους χαρακτηρισμό ως τέτοιων, είτε κατόπιν ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Υπό συμβατικό καθεστώς λειτουργούν τα ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης (ΤΕΑ), καθώς και τα αλληλοβοηθητικά σωματεία (ταμεία) που ιδρύονται από επαγγελματικά σωματεία εργαζομένων με ή χωρίς την οικονομική συμμετοχή της εργοδοτικής πλευράς. Οι οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης που ιδρύονται νομοθετικά με τη μορφή ΝΠΙΔ υπάγονται επίσης στον έλεγχο και την εποπτεία του αρμόδιου Υπουργείου. Τα ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης υπάγονται στην εποπτεία του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας και στον έλεγχο της Εθνικής Αναλογιστικής Αρχής. Η εποπτεία του Υπουργείου προς τα επαγγελματικά ταμεία συνίσταται στην τήρηση της νομοθεσίας, τη φερεγγυότητα των ταμείων και την προστασία των συμφερόντων των ασφαλισμένων. Αντίστοιχα, ο έλεγχος της Εθνικής Αναλογιστικής Αρχής αφορά την οικονομική λειτουργία και τη βιωσιμότητα των επαγγελματικών ταμείων σε σχέση με τα προγράμματα παροχών και επενδύσεων.[48] Αντίθετα, τα αλληλοβοηθητικά ταμεία σωματειακής φύσης που ιδρύονται βάσει των διατάξεων του Β.Δ. 15/1920 και του Αστικού Κώδικα, δεν υπόκεινται σε εκτεταμένη ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους.

3. Ως φορείς κοινωνικής ασφάλισης μπορούν να λειτουργούν και δημόσιες υπηρεσίες, όπως η Υπηρεσία Συντάξεων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (ΓΛΚ), οπότε ασφαλιστικός φορέας θεωρείται το Δημόσιο. Η αρμοδιότητα μάλιστα για έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων, σε θέματα κοινωνικής ασφάλισης, κατανέμεται ενδεχομένως μεταξύ υπηρεσιών διαφορετικών υπουργείων.[49]

4. Τέλος, ως φορείς κοινωνικής ασφάλισης, σύμφωνα με ένα λειτουργικό κι όχι οργανικό κριτήριο, χαρακτηρίζονται και φορείς χωρίς ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα, όπως οι ειδικές υπηρεσίες άλλων νομικών προσώπων ή του εργοδότη ή άλλου προσώπου, καθώς και οι ειδικοί λογαριασμοί. Οι τελευταίοι χαρακτηρίζονται ως ασφαλιστικοί φορείς από τον ίδιο τον νομοθέτη, εφόσον στους Κανονισμούς τους προβλέπονται διαδικασίες είσπραξης εισφορών και χορήγησης μηνιαίων παροχών κύριας ή επικουρικής ασφάλισης (άρθρο 1 παρ.6 του Ν.Δ. 4577/66).

4.         Κοινό χαρακτηριστικό όλων των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, ανεξαρτήτως νομικής μορφής, αποτελεί η εκπλήρωση του σκοπού παροχής κοινωνικο-ασφαλιστικής προστασίας. Με γνώμονα την παροχή κύριας ή συμπληρωματικής κοινωνικής ασφάλισης, οι φορείς διακρίνονται αντίστοιχα σε φορείς κύριας ή επικουρικής ασφάλισης. Στους τελευταίους περιλαμβάνονται τα ταμεία προνοίας και αρωγής. Κριτήρια για τον χαρακτηρισμό ενός οργανισμού ως φορέα κύριας ασφάλισης αποτελούν ιδίως οι καλυπτόμενοι κίνδυνοι, οι παροχές που χορηγεί και η αυτοδύναμη προστασία που παρέχει. Στη συντριπτική τους πλειοψηφία οι φορείς κύριας ασφάλισης είναι οργανωμένοι με τη μορφή ΝΠΔΔ.[50] Οι φορείς επικουρικής ασφάλισης αποσκοπούν στην προσαύξηση των παροχών που χορηγούν οι φορείς κύριας ασφάλισης, προκειμένου να συμπληρώσουν το εισόδημα αναπλήρωσης μετά την επέλευση του ασφαλιστικού κινδύνου. Οι φορείς επικουρικής ασφάλισης που έχουν συσταθεί με νόμο λειτουργούν, στη χώρα μας, υπό καθεστώς που συγκεντρώνει όλα τα εννοιολογικά στοιχεία της κύριας κοινωνικής ασφάλισης, ενώ αντίθετα οι συμβατικής προέλευσης φορείς επικουρικής ασφάλισης λειτουργούν κατά τρόπο που συνδυάζει περισσότερο χαρακτηριστικά της ιδιωτικής ασφάλισης.

9. Άσκηση κοινωνικής πολιτικής σε τοπικό επίπεδο από τους ΟΤΑ

9.1     Ο σύγχρονος ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

1.         Η Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεί, όπως είναι γνωστό, θεμελιώδη θεσμό για την ποιότητα της Δημοκρατίας μας, με συνταγματική κατοχύρωση. Από τη σύσταση του πρώτου ανεξάρτητου Ελληνικού Κράτους και πιο συγκεκριμένα από τη θέση σε ισχύ του Β.Δ. της 27-12-1833 «Περί συστάσεως των Δήμων», ο θεσμός της Τοπικής Αυτοδιοίκησης διαμορφώθηκε μέσα από τις κρατούσες πολιτικές, κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες. Με τον Ν. 1065/80, ο οποίος αποτελεί ουσιαστικά τον πρώτο Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα, τις διαδοχικές κωδικοποιήσεις που ακολούθησαν, καθώς και μια πληθώρα νομοθετημάτων, τα οποία άλλοτε είχαν συστηματικό και άλλοτε αποσπασματικό χαρακτήρα, διαμορφώθηκε σταδιακά το ισχύον θεσμικό πλαίσιο που διέπει την οργάνωση και τη λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.). Σε όλη την εξελικτικη πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, σταθμός υπήρξε το Σύνταγμα του 1975 και η Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001, με την οποία εισήχθη ένα εξαιρετικά προοδευτικό θεσμικό πλαίσιο.

2.         Αξίζει να τονιστεί ότι, σήμερα, ολόκληρη η ελληνική επικράτεια (με εξαίρεση το ιδιαίτερο καθεστώς του Αγίου Όρους) είναι διαιρεμένη σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης που ονομάζονται δήμοι και κοινότητες, ενώ κάθε Έλληνας πολίτης είναι δημότης ενός δήμου ή μιας κοινότητας. Το σύνολο των εδαφικών περιφερειών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που συνενώθηκαν σε νέο δήμο ή κοινότητα, καθώς και των συνοικισμών που προσαρτήθηκαν κατά τις διατάξεις του άρθρου 1 του Ν. 2539/97, αποτελεί την ενιαία εδαφική περιφέρεια του νέου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης (άρθρο 2 παρ.8 του Ν.2539/97). Επομένως, ουσιώδες εννοιολογικό στοιχείο της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι η εδαφική δημόσια εξουσία, στην οποία υπόκεινται όλα τα ευρισκόμενα στην εδαφική τους περιφέρεια πρόσωπα. Για λόγους ιστορικούς, κοινωνικούς και πολιτικούς, αλλά ασφαλώς και για λόγους οφειλόμενους στη μορφολογία του εδάφους (ορεινοί όγκοι ως φυσικά σύνορα, πλήθος νησιών, κλπ.), η χώρα μας διαθέτει υπερβολικά μεγάλο αριθμό οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης αναλογικά προς τον πληθυσμό της. Στον μεγάλο κατακερματισμό της επικράτειας σε πολλούς οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης οφείλεται -σε σημαντικό βαθμό- η οικονομική αδυναμία των περισσοτέρων εξ αυτών και η εξάρτησή τους από τις κρατικές επιχορηγήσεις.

3.         Με το Β.Δ. του 1833, όπως προαναφέρθηκε, συστήθηκαν οι δήμοι ως δημόσια νομικά πρόσωπα με τοπική αρμοδιότητα, τα όργανα των οποίων (δημοτικές αρχές ή δημοτικοί άρχοντες) εκλέγονταν αμέσως ή εμμέσως από τους δημότες. Καθιερώθηκε έτσι η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης, η οποία καθιερώθηκε και συνταγματικά με το Σύνταγμα του 1864 (άρθρο 105) και έκτοτε με όλα τα ισχύσαντα Συντάγματα. Το ισχύον Σύνταγμα, σε αντίθεση προς τη λακωνική διατύπωση του Συντάγματος του 1952, αφιερώνει αρκετά εκτενείς διατάξεις στην τοπική αυτοδιοίκηση. Κατά το Σύνταγμα (άρθρο 102 §1 εδ. α’), η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης α’ και β’ βαθμού, ενώ στην αρμοδιότητα των δήμων και κοινοτήτων ανήκει η διοίκηση όλων των τοπικών υποθέσεων, κύρια μέριμνα των οποίων αποτελεί η προαγωγή των κοινωνικών και οικονομικών συμφερόντων, καθώς και των πολιτιστικών και πνευματικών ενδιαφερόντων των κατοίκων της. Αντίστοιχα, στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις ανατίθεται η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων νομαρχιακού επιπέδου.

4.         Στο ελληνικό κράτος η τοπική αυτοδιοίκηση αναγνωρίστηκε από τον νομοθέτη (συντακτικό ή κοινό) στο βαθμό και στην έκταση που εκείνος θέλησε, παραχωρήθηκαν δε σε αυτήν όσες αρμοδιότητες κρίθηκε σκόπιμο. Θα πρέπει να τονίσουμε ότι η (δημόσια) εξουσία που ασκεί η τοπική αυτοδιοίκηση είναι δοτή, από το κράτος. Η συμβολή των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης στη διοίκηση των «τοπικών υποθέσεων» και στη λειτουργία του ισχύοντος δημοκρατικού συστήματος είναι δυνατή μόνο στο βαθμό που επιτρέπει ο νομοθέτης. Όπως χαρακτηριστικά τονίζεται,[51] οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης δεν είναι ΝΠΔΔ ισότιμα με το κράτος, ούτε βέβαια μπορεί να είναι αντίπαλοί του, αφού αποτελούν δημιούργημα του κράτους στο πλαίσιο της διοικητικής του οργάνωσης (άρθρα 101-104 του Συντάγματος). Οι διατάξεις του Συντάγματος (άρθρο 102) ούτε αποκλείουν ούτε κάνουν περιττή την περαιτέρω εξειδίκευση και νομοθετική ρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Όπως ήδη αναφέρθηκε, τέτοιες νομοθετικές ρυθμίσεις έγιναν πολλές, κυρίως με νομοθετικά κείμενα που έλαβαν και τη μορφή κωδίκων, όπως το Π.Δ. 410/95. Το 2004 συγκροτήθηκε στο Υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης (ΥΠ.ΕΣ.Δ.Δ.Α.) ειδική επιτροπή για τη σύνταξη νέου ΔΚΚ, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 76 §6 του Συντάγματος, του άρθρου 18 §18 του Ν. 2503/97 και του άρθρου 14 §2 του Ν. 3242/04. Μετά την ολοκλήρωση των εργασιών της Επιτροπής, ο νέος ΔΚΚ κατατέθηκε και ψηφίστηκε από την Ολομέλεια της Βουλής (κύρωση στο σύνολό του).

9.2 Οι βασικές καινοτομίες του νέου ΔΚΚ και η άσκηση κοινωνικής πολιτικής από τους ΟΤΑ α’ βαθμού

1.         Είναι γνωστό ότι οι αρμοδιότητες των Δήμων και των Κοινοτήτων ήταν μέχρι την κατάρτιση του νέου ΔΚΚ διάσπαρτες σε διάφορα νομοθετήματα, γεγονός που δημιουργούσε πλήθος πρακτικών και νομικών δυσχερειών, ακόμη και για τον εντοπισμό τους. Από την άλλη μεριά, λόγω της γενικής και αόριστης περιγραφής τους, υπήρχε ζωηρή αμφισβήτηση για το εύρος πολλών εξ αυτών. Το πρόβλημα είχε λάβει μεγάλες διαστάσεις, καθώς κατά τη διενέργεια προληπτικού ελέγχου νομιμότητας των δαπανών των ΟΤΑ α’ βαθμού με πληθυσμό άνω των 5.000 κατοίκων, υπήρχε συχνά ασάφεια για το αν ορισμένες δαπάνες συνάδουν με απονεμημένες αρμοδιότητες. Για την αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων, αλλά –κυρίως- για τον εκσυγχρονισμό του πλέγματος των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ α’ βαθμού, ώστε να ανταποκρίνονται αυτές στο νέο αναβαθμισμένο ρόλο που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΟΤΑ στις τοπικές κοινωνίες, πραγματοποιήθηκε μια θεματική συστηματοποίηση των αρμοδιοτήτων τους. Βασικοί άξονες της συστηματοποίησης αυτής, είναι η απλούστευση της άσκησής τους, ο περιορισμός της γραφειοκρατίας και η πιστή εφαρμογή της αρχής της εγγύτητας για την παροχή των υπηρεσιών των ΟΤΑ προς τους πολίτες. Οι αρμοδιότητες των Δήμων και των Κοινοτήτων κατανέμονται σε επτά βασικούς τομείς:

·         Ανάπτυξης

·         Περιβάλλοντος

·         Ποιότητας Ζωής και Εύρυθμης Λειτουργίας των Πόλεων και των Οικισμών

·         Απασχόλησης

·         Κοινωνικής Προστασίας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης

·         Παιδείας, Πολιτισμού και Αθλητισμού

·         Πολιτικής Προστασίας.

2.         Στον νέο ΔΚΚ καταβάλλεται προσπάθεια να περιοριστούν οι περιπτώσεις επικάλυψης αρμοδιοτήτων και ασφαλώς οι περιπτώσεις κενών αρμοδιοτήτων. Ιδιαίτερη πρόνοια λαμβάνεται επίσης για την αποσαφήνιση των ορίων της άσκησης των κανονιστικών αρμοδιοτήτων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, κατά τρόπον ώστε να συμπορεύονται απόλυτα με την κείμενη νομοθεσία. Περαιτέρω, προσδιορίζονται οι γενικές αρχές που πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους οι ΟΤΑ α’ βαθμού κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Έτσι, καθιερώνεται η υποχρέωση εναρμόνισης της πολιτικής τους, όχι μόνο με το εκάστοτε ισχύον θεσμικό πλαίσιο, αλλά και με τις πολιτικές που εφαρμόζονται σε περιφερειακό, εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Ενθαρρύνεται η συνεργασία και ο συντονισμός δράσεων με άλλες τοπικές και δημόσιες αρχές και οργανισμούς, η κατοχύρωση της πλέον επωφελούς και αποτελεσματικής χρήσης των πόρων που διαθέτουν και η ισόρροπη κατανομή τους, η διασφάλιση υψηλής ποιότητας και επάρκειας παροχής υπηρεσιών, καθώς και η περιβαλλοντική προστασία, η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και η προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης.

3.         Ειδικότερα, όσον αφορά την άσκηση κοινωνικής πολιτικής σε τοπικό επίπεδο από τους ΟΤΑ, με τον νέο ΔΚΚ, εισάγεται ένα πλέγμα διατάξεων που τους επιτρέπει να αναλάβουν πρωτοβουλίες κοινωνικού χαρακτήρα, στο πλαίσιο της αρχής της εγγύτητας προς τον πολίτη. Ειδικότερα:

·         Για πρώτη φορά προβλέπεται η δυνατότητα του Δημοτικού ή Κοινοτικού Συμβουλίου να προβεί σε μείωση δημοτικών φόρων ή τελών έως το 50% ή ακόμη και σε πλήρη απαλλαγή από αυτά για άτομα με αναπηρίες, τους πολύτεκνους και τους άπορους.

·         Καθιερώνεται η δυνατότητα χορήγησης ειδικών χρηματικών βοηθημάτων σε πολύτεκνους.

·         Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, καθώς και για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών, είναι δυνατή η χορήγηση από τους ΟΤΑ, στους οικονομικά αδύνατους κατοίκους, ειδών διαβίωσης, περίθαλψης και χρηματικών βοηθημάτων.

·         Επίσης, παρέχεται στους ΟΤΑ η δυνατότητα επιχορήγησης συλλόγων μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, οι οποίοι έχουν ως σκοπό την παροχή βοήθειας και υποστήριξης, κάθε μορφής, σε παιδιά που είναι ιδίως θύματα κακοποίησης, παραμέλησης, οικονομικής εκμετάλλευσης και παράνομης διακίνησης, ανεξαρτήτως υπηκοότητας.

·         Αναμορφώνεται επί το ευνοϊκότερο το καθεστώς της απευθείας εκποίησης δημοτικών και κοινοτικών οικοπέδων σε άστεγους και αδύνατους δημότες τους με τίμημα, το οποίο μπορεί να είναι χαμηλότερο του ¼ της τρέχουσας αξίας τους.

·         Ενθαρρύνεται η εφαρμογή πολιτικών ή η συμμετοχή σε δράσεις και προγράμματα που στοχεύουν στη μέριμνα, υποστήριξη και φροντίδα ευπαθών κοινωνικών ομάδων, με την παροχή υπηρεσιών υγείας και την προαγωγή της ψυχικής υγείας, όπως με τη δημιουργία δημοτικών και κοινοτικών ιατρείων, κέντρων ψυχικής υγείας, υποστήριξης και αποκατάστασης ατόμων με αναπηρία, κέντρων αγωγής υγείας, συμβουλευτικής στήριξης των θυμάτων ενδοοικογενειακής βίας και βίας κατά συνοικούντων προσώπων και κέντρων πρόληψης κατά εξαρτησιογόνων ουσιών.

·         Καθιερώνεται ενεργός συμμετοχή των ΟΤΑ στη σχεδίαση, την οργάνωση, τον συντονισμό και την εφαρμογή προγραμμάτων και πρωτοβουλιών για την πρόληψη της παραβατικότητας στην περιφέρειά τους, στο πλαίσιο των Συμβουλίων Πρόληψης Παραβατικότητας.

·         Προβλέπεται ο σχεδιασμός και η εφαρμογή προγραμμάτων ή συμμετοχή σε προγράμματα και δράσεις για την ένταξη των μεταναστών, προσφύγων και παλινοστούντων ομογενών στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ζωή της τοπικής κοινωνίας.

·         Προωθείται ο εθελοντισμός και η κοινωνική αλληλεγγύη με τη δημιουργία τοπικών δικτύων τοπικής αλληλεγγύης, εθελοντικών οργανώσεων και ομάδων εθελοντών, που θα δραστηριοποιούνται για την επίτευξη των στόχων και την υποβοήθηση του έργου της κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης του Δήμου και της Κοινότητας.

·         Δημιουργούνται Δημοτικά και Κοινοτικά Γραφεία Ενημέρωσης για την Απασχόληση σε τοπικό επίπεδο, με τα οποία κατοχυρώνεται η συμβολή των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ στην καταγραφή και απορρόφηση του εργατικού δυναμικού της περιοχής τους και στην προώθηση ίσων ευκαιριών πρόσβασης στην αγορά εργασίας, σε συνεργασία και συντονισμό με τους αρμόδιους δημόσιους φορείς, ιδίως με τον Οργανισμό Απασχολήσεως Εργατικού Δυναμικού (ΟΑΕΔ), καθώς και τις επιχειρήσεις της περιοχής τους.

4.         Τέλος, με τον νέο ΔΚΚ αναμορφώνεται και εξορθολογίζεται το καθεστώς ίδρυσης και λειτουργίας των δημοτικών επιχειρήσεων, με γνώμονα τη διασφάλιση της οικονομικής τους βιωσιμότητας, τη συνεχή εποπτεία λειτουργίας τους από το δημοτικό ή κοινοτικό συμβούλιο, τη στελέχωσή τους με ικανό προσωπικό και την αποτροπή προσλήψεων καθ’ υπέρβαση των λειτουργικών τους αναγκών. Οι δημοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις έχουν ως σκοπό την οργάνωση λειτουργιών ή δραστηριοτήτων και την παροχή υπηρεσιών συναφών ή συνδεόμενων με συγκεκριμένες αρμοδιότητες των Δήμων και των Κοινοτήτων, μεταξύ των οποίων κι εκείνες που αναφέρονται στους τομείς της κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης, στην παιδεία, τον αθλητισμό, την προστασία του περιβάλλοντος, κλπ.

---

[1] Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Καίημπριτζ, 1990, σελ.18-19.

[2] Για την κοινωνική ιδιότητα του πολίτη βλέπε T.H.Marshall-T. Bottomore, Ιδιότητα του πολίτη και κοινωνική τάξη, εκδόσεις Gutenberg, Αθήνα, 1997.

[3] Γιώργος Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής. Θεσμοί παροχικής διοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο, Εκδόσεις Αντ.Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998, σελ. 106.

[4] Γιώργος Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής. Θεσμοί παροχικής διοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο, όπ.παρ., σελ.114.

[5] Ο Bob Jessop αναφέρεται στο κράτος πρόνοιας ως το Κευνσιανό-Προνοιακό (ευημερίας)-Εθνικό-Κράτος (Keynesian Welfare National State- KWNS). Βλέπε Bod Jessop, «The Changing governance of Welfare: recent Trends in its Primary Functions, Scale, and Modes of Coordination», Social Policy and Administration, Vol. 33, No.4, Δεκέμβριος 1999, σελ. 348-359.

[6] Θεόδωρος Σακκελαρόπουλος, «Αναζητώντας το νέο κοινωνικό κράτος», στο Θεόδωρος Σακκελαρόπουλος (επιμέλεια), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Τόμος Α΄, Εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 33-34.

[7] Maurizio Ferrera, «Η ανασυγκρότηση του κοινωνικού κράτους στη Νότια Ευρώπη», στο Μάνος Ματσαγγάνης (επιμέλεια), Προοπτικές του κοινωνικού κράτους στη νότια Ευρώπη, Εκδόσεις Ελληνικά Γράμματα, Αθήνα, 1999, σελ. 36-43.

[8] Christopher Pierson, Beyond the Welfare State. The New Political Economy of Welfare, Polity Press, Καίημπριτζ, 1998, σελ.38.

[9] Πιερ Ροζανβαλόν, Το νέο κοινωνικό ζήτημα. Επανεξετάζοντας το κράτος πρόνοιας, Εκδόσεις Μεταίχμιο, Αθήνα, 2003, σελ.19.

[10] Το γεγονός ότι δεν γίνεται συζήτηση πλέον για «κρίση» αλλά για επανεξέταση του ρόλου του κοινωνικού κράτους στη σύγχρονη πραγματικότητα, αποτελεί πλέον κοινό τόπο στην επιστημονική βιβλιογραφία. Βλέπε Gosta Esping Andersen (ed.), Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economics, Sage Publications, Λονδίνο, 1998. Επίσης, Θεόδωρος Σακκελαρόπουλος (επιμέλεια), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Τόμος Α΄, Εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 1999.

[11] Πιερ Ροζανβαλόν, όπ.παρ.σελ.20-21.

[12] Barry J. Κemp, Ancient Egypt: Anatomy of a Civilization, Routledge, 1989, σελ. 109-136.

[13] Διονύσης Γράβαρης, «Στοιχεία για μια κριτική θεωρία της κοινωνικής πολιτικής», στο Π. Γετίμης-Δ. Γράβαρης (επιμέλεια), Κοινωνικό κράτος και κοινωνική πολιτική: η σύγχρονη προβληματική, Εκδόσεις Θεμέλιο, Αθήνα, 1993, σελ. 33.

[14] O’Brien Robert, (2002), «Organizational Politics, Multilateral Economic Organizations and Social Policy», Global Social Policy, vol 2 (2), σελ. 141-161.

[15] Σακελλαρόπουλος, όπ.παρ. σελ. 26-31.

[16] Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Καίημπριτζ, 1990, σελ.3.

[17] Gosta Esping-Andersen, όπ.παρ., σελ. 22.

[18] Paul Spicker, Το κράτος πρόνοιας: μια γενική θεωρία, Εκδόσεις Διόνικος, Αθήνα, 2004, σελ. 179-200.

[19] Σακελλαρόπουλος, όπ.παρ. σελ. 24.

[20] Paul Spicker, όπ.παρ. σελ.219.

[21] Αμίτσης Γαβριήλ, Αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής πρόνοιας. Το ελληνικό μοντέλο των κοινωνικών υπηρεσιών και η Ευρωπαϊκή εμπειρία, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα, 2001, σελ. 37.

[22] Αμίτσης, όπ.παρ. σελ.35-38.

[23] Κωνσταντίνου Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Εκδόσεις Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1985, σελ.21.

[24] Πέτρου Σταθόπουλου, Κοινωνική πρόνοια: μια γενική θεώρηση, Εκδόσεις Έλλην, Αθήνα, 1999, σελ.190.

[25] Γεώργιος Μαρδάς, «Η κοινωνικο-οικονομική προσέγγιση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης-η περίπτωση της Ελλάδας», στο Τέσσα Δουλκέρη (επιμέλεια), Η κοινωνική ασφάλιση στην Ελλάδα, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα, 1993, σελ.61.

[26] Χαράλαμπος Οικονόμου, «Οι σύγχρονες εξελίξεις στα συστήματα υγείας. Προβλήματα και τάσεις», στο Θεόδωρος Σακκελαρόπουλος (επιμέλεια), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Τόμος Α΄, Εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 462-463.

[27] Commission of the European Communities, Social Policy Agenda, COM (2000) 379 final, Βρυξέλλες, σελ. 6.

[28] Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Εκσυγχρονισμός της κοινωνικής προστασίας για την ανάπτυξη ποιοτικής, προσιτής και βιώσιμης υγειονομικής περίθαλψης και μακροχρόνιας περίθαλψης: στήριξη των εθνικών στρατηγικών μέσω της «ανοικτής μεθόδου συντονισμού», COM(2004)304 τελικό, Βρυξέλλες, 20.4.2004, σελ. 2.

[29] Commission of the European Communities, Strengthening the social dimension of the Lisbon strategy: Streamlining open coordination in the field of social protection, COM(2003) 261 final, Βρυξέλλες, σελ.3.

[30] Όπ. παρ.

[31] Commission of the European Communities, Social Policy Agenda, COM (2000) 379 final, Βρυξέλλες, 2000.

[32] Social Protection Committee and Economic Policy Committee, Preparation of the 2005 National Strategy Reports on Adequate and Sustainable Pensions. Guidance Note prepared by the Commission and Endorsed by the Social Protection and Economic Policy Committees, 2005, σελ.5.

[33] Ξενοφών Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση στην Ελλάδα, Εκδόσεις Αντ.Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1997, σελ.18.

[34] Αντώνης Λιάκος, «Η ανεπιθύμητη κύηση. Η κοινωνική πολιτική στην Ελλάδα, ιστορικά και θεωρητικά προβλήματα», στο Ίδρυμα Σάκη Καράγιωργα, Διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής σήμερα, Αθήνα, 1993, σελ. 282-283.

[35] Πέτρος Σταθόπουλος, Κοινωνική Πρόνοια. Μια γενική θεώρηση, εκδόσεις Έλλην, Αθήνα, 1999, σελ.151-153.

[36] Γαβριήλ Αμίτσης, Αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής πρόνοιας. Το Ελληνικό μοντέλο των κοινωνικών υπηρεσιών και η Ευρωπαϊκή εμπειρία, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα, 2001, σελ.22.

[37] Κωνσταντίνος Κρεμαλής, Το δικαίωμα του ατόμου για κοινωνική πρόνοια. Συμβολή στο νομικό προσδιορισμό των κοινωνικών υπηρεσιών, Εκδόσεις Αντ.Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1991, σελ. 65.

[38] Κρεμαλής, ό.παρ. σελ. 63.

[39] Τσαντίλας Π. (2002), Ίδρυση και Οικονομική Λειτουργία των Ταμείων Επαγγελματικής Ασφάλισης, ΕΔΚΑ σελ. 886 επ.

[40] Tsantilas P. (2004), Les modes de financement de la sécurité sociale - Une recherche comparative à la lumière des systèmes français, grec et italien, Ant. Sakkoulas/Bruylant, σελ. 17 επ.

[41] Κρεμαλής Κ. (1996), Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας, σελ. 34 επ., Κοντιάδης Ξ. (2004), Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, σελ. 204 επ.

[42] Tsantilas P. (2004), ό.π., σελ. 45 επ.

[43] Από τη διατύπωση του Συντάγματος δίδεται η εσφαλμένη εντύπωση ότι ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης κατοχυρώνεται μόνο για όσους παρέχουν εξαρτημένη εργασία, οι οποίοι συνήθως αποκαλούνται «εργαζόμενοι». Ωστόσο, η συνταγματική κατοχύρωση περιλαμβάνει την κοινωνική ασφάλιση και των λοιπών επαγγελματικών κατηγοριών, δηλαδή τους αυτοαπασχολούμενους, βιοτέχνες, αγρότες, κλπ.

[44] «Νόμος γαρ εστίν, ος κελεύει τους εντός τριών μνων κεκτημένους και το σώμα πεπηρωμένους, ώστε μη δύνασθαι μηδέν έργον εργάζεσθαι, δοκιμάζειν μεν την Βουλήν, διδόναι δε δημοσία τροφήν δύο οβολούς εκάστω της ημέρας», Αριστοτέλης, Αθηναίων Πολιτεία.

[45] Κρεμαλής Κ. (1985), Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, σελ. 32.

[46] Στεργίου Α. (1994), Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, σελ. 37 επ.

[47] Κοντιάδης Ξ. (2004), ό.π., σελ. 293 επ.

[48] Τσαντίλας Π. (2002), Ίδρυση και οικονομική λειτουργία των Ταμείων Επαγγελματικής Ασφάλισης, ΕΔΚΑ σελ. 886 επ.

[49] Κρεμαλής Κ. (1985), ό.π., σελ. 73.

[50] Κοντιάδης Ξ. (2004), ό.π., σελ. 316 επ.

[51] Τάχος Α. (2003), Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 258.