Το προνοιακό σύστημα παροχών στην Ελλάδα: Παρούσα κατάσταση, προκλήσεις και προοπτικές

 

35ο  Τακτικό Εκλογοαπολογιστικό

Συνέδριο ΠΟΠΟΚΠ,

Αθήνα, 28 & 29 Νοεμβρίου 2022

 

Ξεκινώ ευθύς με μια διαπίστωση: στον τομέα της προνοιακής πολιτικής την τελευταία δεκαετία έχουν λάβει χώρα μια μεταρρύθμιση του συστήματος που τη διακρίνουν δύο κύρια χαρακτηριστικά. Στον τομέα της κάλυψης των αναγκών και της κοινωνικής αλληλεγγύης έχουμε τον ανασχεδιασμό επιδομάτων και την εισαγωγή νέων, έτσι ώστε, για πρώτη φορά στην ιστορία της κοινωνικής προστασίας, να μπορούμε να μιλάμε για ένα ευρύ δίχτυ κοινωνικής ασφάλειας, ιδιαίτερα για τους πιο ευάλωτους συμπολίτες μας. Δεύτερον, στον οργανωτικό τομέα επίσης, έχουν λάβει χώρα κρίσιμης σημασίας εξελίξεις που ωστόσο απαιτούν περαιτέρω δράσεις έτσι ώστε να ολοκληρωθούν.

Είναι γνωστό ότι  στην Ελλάδα η κοινωνική πολιτική, ιστορικά, διακρίνονταν από κάποια ιδιαίτερα χαρακτηριστικά όπως (Κοντιάδης) η καθυστερημένη ανάπτυξη του κράτους πρόνοιας, σε συνάρτηση με τα φαινόμενα άνισης κατανομής και της –ως ένα σημείο οφειλόμενης στο πελατειακό σύστημα– οργανωτικής πολυδιάσπασης των φορέων κοινωνικής κάλυψης.

Σε ολόκληρη την μεταπολεμική περίοδο (Τσουλουβή), η κοινωνική πρόνοια είχε κυρίως τη μορφή σπασμωδικών μέτρων για την αντιμετώπιση κρίσιμων περιστάσεων και δεν συνιστούσε αντικείμενο μακροχρόνιου σχεδιασμού. Δεν υπήρχαν ρητά διατυπωμένοι στόχοι  που προσδιορίζουν τις επιμέρους ρυθμίσεις (στο τομέα της κοινωνικής πρόνοιας, της κοινωνικής ασφάλισης κτλ.), οι αποφάσεις που παίρνονταν συνιστούσαν τις περισσότερες φορές πολιτικούς χειρισμούς που εντάσσονται στη λογική των πελατειακών σχέσεων. Η κοινωνική πολιτική μετατρεπόταν σε μέσον για την απόκτηση προνομίων από τη μεριά διαφόρων κοινωνικών ομάδων γεγονότα που αποδυνάμωναν την αποτελεσματικότητα και διάβρωναν τη φιλοσοφία της κοινωνικής πολιτικής, ενώ υπονόμευαν την ιδέα της κοινωνικής αλληλεγγύης.

Δεν είναι τυχαίο ότι τρεις είναι οι κύριες περίοδοι σημαντικών παρεμβάσεων. Οι πρώτες δράσεις στον τομέα της κοινωνικής φροντίδας αναπτύσσονται από τον Καποδίστρια, κυβερνήτη με ήθος, ολιστική αντίληψη και προσέγγιση των θεμάτων με γνώμονα το κοινό καλό. Η δεύτερη συστηματική προσπάθεια γίνεται με πρωτοβουλία του Ελευθέριου Βενιζέλου. Το 1917, ιδρύεται Υπουργείο Κοινωνικής Περιθάλψεως, Παράλληλα, λαμβάνει χώρα πληθώρα νομοθετικών πρωτοβουλιών στον τομέα του εργατικού δικαίου, των συνεταιρισμών, της κοινωνικής ασφάλισης.

Μεταπολεμικά, οι δράσεις στον τομέα της κοινωνικής πρόνοιας ήταν μάλλον αποσπασματικές και σε μεγάλο βαθμό, τότε τέθηκαν οι βάσεις για ένα πλήρως πελατειακό σύστημα κοινωνικής φροντίδας. Χαρακτηριστικό είναι ότι ακόμα και οργανωτικές ριζοσπαστικές μεταρρυθμίσεις που είχαν προταθεί από ξένους Αμερικάνους συμβούλους, όπως τα Κέντρα Κοινωνικής Πρόνοιας, που στόχος τους θα ήταν η καταγραφή των απόρων και η παροχή των αναγκαίων προς αυτούς υπηρεσιών, κατέληξαν στο κενό.

Η χούντα προχωρά επίσης σε αποσπασματικές ή αλυσιτελείς παρεμβάσεις όπως το Νομοθετικό Διάταγμα 572 του 1970 με τη δημιουργία του  Εθνικού Οργανισμού Πρόνοιας, ή τις δύο νομοθετικές παρεμβάσεις του 1973 αφενός για τους απόρους και αφετέρου για τους υπερήλικες και τους χρόνια πάσχοντες, που δεν συνοδεύτηκαν από πρακτικά μέτρα.

Μεταπολιτευτικά κυριαρχεί το ίδιο μοτίβο. Η πρώτη μεταπολιτευτική απόπειρα συντονισμού των προνοιακών πολιτικών λαμβάνει χώρα με την αναδιοργάνωση του Υπουργείου Κοινωνικών Υπηρεσιών. Στο Υπουργείο δημιουργείται η Γενική Διεύθυνση Πρόνοιας. (Π.Δ. 544/1977), χωρίς ωστόσο περαιτέρω μέτρα στον τομέα της πρόνοιας. Το σχέδιο νόμου του 1988 «Εκσυγχρονισμός και Αναδιοργάνωση Φορέων Κοινωνικής Πρόνοιας», το οποίο προέβλεπε δύο νέους φορείς κοινωνικής πρόνοιας, τον Οργανισμό Πρόνοιας και Οικογένειας και τον Οργανισμό Πρόνοιας Ατόμων με Ειδικές Ανάγκες, παραμένει και αυτό στα χαρτιά. Ο Νόμος 2082/1992 «Αναδιοργάνωση της Κοινωνικής Πρόνοιας και καθιέρωση νέων θεσμών Κοινωνικής Προστασίας» είναι άλλη μία οργανωτική προσπάθεια που και αυτή δεν υλοποιείται. Τέλος ο νόμος 2646/1998 φιλοδοξεί να αποτελέσει ριζοσπαστική τομή στον τομέα, με τη θεσμοθέτηση του Εθνικού Συστήματος Κοινωνικής Φροντίδας. Η μεταρρύθμιση προέβλεπε μια σειρά από δράσεις ωστόσο ένας από τους βασικούς της αναιρετικούς παράγοντες ήταν ότι «περιορίστηκε στη διαρρύθμιση των προνοιακών υπηρεσιών, χωρίς να υπεισέλθει στην διαμόρφωση ενός αντίστοιχου συστήματος κοινωνικής βοήθειας σε επίπεδο χρηματικών παροχών» (Κοντιάδης & Απίστουλας). Ακόμα πιο εντυπωσιακό είναι ότι λίγα χρόνια αργότερα ο ΕΟΚΦ καταργείται με τον νόμο 3106/2003.

Μια άλλη αλυσιτελής προσπάθεια ήταν το Εθνικό Ταμείο Κοινωνικής Συνοχής. Ήταν βασικά ο προάγγελος της εισαγωγής του ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος, αφού το μόνο επίδομα το οποίο θα διαχειρίζονταν ήταν  «η χρηματοδότηση προγραμμάτων ετήσιας εισοδηματικής ενίσχυσης φυσικών προσώπων ή νοικοκυριών και έχουν ετήσιο εισόδημα χαμηλότερο από το κατ’ έτος εκάστοτε εκτιμώμενο όριο της φτώχειας στην Ελλάδα. Το Ταμείο καταργείται το 2010, χωρίς να έχει στην πραγματικότητα λειτουργήσει ουσιαστικά.

 

Συνεπώς έπρεπε να περιμένουμε την δεκαετία του 2010 για την τρίτη μεγάλη μεταρρυθμιστική προσπάθεια. Στην δεκαετία 2010-2020 έχουμε ραγδαίες εξελίξεις. Σε θεσμικό επίπεδο και υπό την πίεση και των Ευρωπαϊκών υποχρεώσεων της χώρας, το 2014, υιοθετείται η Εθνική Στρατηγικής για την Κοινωνική Ένταξη. Συνέχεια αυτού, αλλά και των εξελίξεων που έλαβαν χώρα στην κοινωνικής ασφάλιση έχουμε τον νόμο με το 4445/2016, ο οποίος διαμόρφωσε τον Εθνικό Μηχανισμό Παρακολούθησης και Αξιολόγησης των Πολιτικών Κοινωνικής Ένταξης και Κοινωνικής Συνοχή. Το 2018, στο πλαίσιο αυτό έχουμε την δημιουργία του ΟΠΕΚΑ, ο οποίος μάλιστα στην αναθεωρημένη ΕΣΚΕ του 2018 θεωρείται ο δεύτερος πυλώνας αυτής.

Ας δούμε λίγο πώς φθάσαμε στον ΟΠΕΚΑ και στο νέο περιβάλλον προνοιακής επιδοματικής πολιτικής.

Ήδη στο δεύτερο μνημόνιο αναφέρεται ότι η αξιολόγηση … θα εντοπίσει προγράμματα τα οποία θα διακοπούν, ευκαιρίες εξορθολογισμού και ενίσχυσης των κυρίως προγραμμάτων για την καλύτερη στήριξη των ατόμων που έχουν ανάγκη και παράλληλα τη μείωση μεταβιβάσεων σε άτομα που δεν τα έχουν ανάγκη. Επιπλέον, γίνονταν ρητή αναφορά για κατάλληλες δράσεις για την ορθολογική οργάνωση της δημόσιας διοίκησης και την ορθότερη στόχευση των κοινωνικών προγραμμάτων ώστε οι πόροι να διοχετεύονται στις πλέον ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού.

Μελέτη ΟΟΣΑ που δημοσιεύεται το 2013 προτείνει την ενίσχυση του ΟΓΑ για τον έλεγχο των ωφελουμένων αναφορικά με τα μέσα διαβίωσης και το εισόδημα, τη δημιουργία σε κάθε δήμο γραφείου κοινωνικών υποθέσεων το οποίο θα αναλάβει και την καταβολή των παροχών και προτείνει τα ΚΕΠ ως σημείο υποβολής των αιτήσεων.

Σημαντική μεταρρύθμιση είναι επίσης η δημιουργία ενός Υπουργείου όπου, πλέον, συγκατοικούν η απασχόληση, η κοινωνική ασφάλιση και η πρόνοια.

Κρίσιμη σημασίας μεταρρύθμιση, αφού δημιούργησε τις διοικητικές βάσεις για την εύχερη και με έλεγχο εισοδήματος απονομή των επιδομάτων, ήταν η μεταρρύθμιση στη φορολογική διοίκηση και η δημιουργία της ΑΑΔΕ. Η ουσιαστική γνώση των εισοδημάτων και της περιουσιακής κατάστασης των πολιτών καθιστά δυνατή την άμεση απόδοση των κοινωνικών παροχών με αξιόπιστο ψηφιακό έλεγχο των προϋποθέσεων.

Η Παγκόσμια Τράπεζα, το 2016, προτείνει την δημιουργία ενιαίων φορέων τόσο για την κοινωνική ασφάλιση όσο και για την κοινωνική πρόνοια. Επιπλέον, προτείνει την συγκέντρωση των περισσότερων ή και του συνόλου των επιδομάτων υπό την εποπτεία του Υπουργείου Εργασίας, και την δημιουργία ενός Φορέα Κοινωνικής Πρόνοιας για την υποστήριξη της παροχής κοινωνικών επιδομάτων και υπηρεσιών και την δημιουργία τοπικών γραφείων για την υποστήριξη των δυνητικών δικαιούχων.

Η νέα αρχιτεκτονική του συστήματος έχει αρχίσει πλέον να δομείται. Τον Φεβρουάριο του 2016 θεσμοθετούνται τα Κέντρα Κοινότητας  Τον Δεκέμβριο του 2016  δημοσιεύεται μια απόφαση για την αλλαγή του ρόλου του ΟΓΑ και την μετατροπή του σε φορέα χειρισμού προγραμμάτων κοινωνικής πολιτικής. Το 2017, ανακοινώνεται στην Κοινοβουλευτική Υποεπιτροπή για τα Θέματα των Ατόμων με Αναπηρία η δημιουργία μιας Ενιαίας Αρχής Διαχείρισης και Απονομής των Προνοιακών Επιδομάτων. Τελικά, τον Φεβρουάριο του 2018, ο ΟΓΑ, με τον νόμο 4520/2018, μετασχηματίζεται στον Οργανισμό Προνοιακών Επιδομάτων και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και αναλαμβάνει την διαχείριση της συντριπτικής πλειοψηφίας των επιδοματικών προνοιακών παροχών.

Στην αποτελεσματική υλοποίηση αυτού του νέου ρόλου, διαδραμάτισαν καθοριστικό ρόλο κάποια βασικά στοιχεία του ΟΓΑ και των στελεχών του. Ήδη από το 1982, ο ΟΓΑ είχε αναλάβει την διαχείριση της πρώτης σημαντικής προνοιακής παροχής, της σύνταξης ανασφάλιστων υπερηλίκων του νόμου 1286/1982. Επιπλέον, το 1992, αναλαμβάνει τη χορήγηση των πολυτεκνικών επιδομάτων -το επίδομα τρίτου παιδιού, το μηνιαίο πολυτεκνικό επίδομα και την ισόβια σύνταξη πολύτεκνης μητέρας. Στην διάρκεια της κρίσης, αναλαμβάνει να φέρει εις πέρας μια από τις μεγαλύτερες επιδοματικές μεταρρυθμίσεις, την μετατροπή των οικογενειακών επιδομάτων σε επίδομα τέκνων. Το 2016, αναλαμβάνει την διαχείριση του Επιδόματος Κοινωνικής Αλληλεγγύης Ανασφάλιστων Υπερηλίκων. Η επιτυχημένη υλοποίηση αυτών των παροχών στηρίχθηκε στην τεχνογνωσία του στελεχών του αναφορικά με πολλές πτυχές της δημόσιας διοίκησης όπως το ασφαλιστικό και το φορολογικό σύστημα. Ο Οργανισμός, εμπεδωμένος στην ελληνική πραγματικότητα για δεκαετίες, είχε προσωπικό έμπειρο σε διοικητικές διαδικασίες που απαιτούσαν δικτυώσεις, πρωτοβουλία και βαθειά γνώση του συνόλου της δημόσιας διοίκησης. Επιπλέον, διέθετε μια υψηλή τεχνογνωσία σε ψηφιακά συστήματα.

Παράλληλα, όπως προανέφερα έχουμε δραστικές αλλαγές στον τομέα της επιδοματικής πολιτικής, γεγονός που οδήγησε στην διαμόρφωση νέων παροχών και σε αλλαγές στις προϋποθέσεις για την παροχή τους. Σε όλη την προηγούμενη περίοδο, η κύρια κριτική προς το επιδοματικό σύστημα της πρόνοιας ήταν το γεγονός της μη απεύθυνσής του προς τα φτωχότερα στρώματα του πληθυσμού, καθώς και στην ελλιπή κάλυψη που παρείχε. Η βελτίωση της στόχευσης των προγραμμάτων και της αποτελεσματικότητάς τους είναι ένα χαρακτηριστικό των τελευταίων χρόνων.

Στον τομέα αυτό πρέπει να επισημανθεί ότι αναφορικά με τα αναπηρικά προνοιακά επιδόματα δεν υπήρξε καμμία αλλαγή. Τόσο το ύψος των επιδομάτων όσο και οι προϋποθέσεις απονομής τους εν γένει παρέμειναν οι ίδιες.

Η πρώτη κύρια μεταρρύθμιση αφορούσε τα διάφορα οικογενειακά επιδόματα. Για πρώτη φορά η στόχευση αφορά και σε οικογένειες με ένα ή δύο τέκνα και επιπλέον, τίθενται εισοδηματικά κριτήρια και ανάλογα με αυτά διαμορφώνεται και το ύψος της παροχής. Το επίδομα γέννησης, η εισοδηματική ενίσχυση ορεινών και μειονεκτικών περιοχών, το επίδομα αναδοχής, έρχονται να συμπληρώσουν την γκάμα των οικογενειακών παροχών, μαζί βέβαια με την διανομή των σχολικών γευμάτων.

Η δεύτερη μεγάλη μεταρρύθμιση αφορά στην εισαγωγή του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, μια υποχρέωση της χώρας που ανάγεται στην Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την κοινωνική ένταξη ήδη με τις συστάσεις του 1992. Για πρώτη φορά εισάγεται στο ελληνικό σύστημα πρόνοιας ένα επίδομα που απευθύνεται στους πλέον ευάλωτους συμπολίτες μας.

Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ήρθε να συμπληρώσει το επίδομα στέγασης, που βέβαια απευθύνεται και σε μερίδες του πληθυσμού που δεν διαβιούν στην ακραία φτώχεια.

Το Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Ανασφαλίστων Υπερηλίκων, τέλος, μαζί με το επίδομα στεγαστικής συνδρομής είναι παροχές που στοχεύουν στην τρίτη ηλικία.

Το σύνολο των επιδοματικών παροχών που χειρίζεται ο ΟΠΕΚΑ ανερχόταν στα τέλη του προηγούμενου έτους σε 3,5 δισεκατομμύρια και οι ωφελούμενοι υπερέβαιναν τα 2,5 εκατομμύρια.

Συνεπώς, με έναν ανεπαίσθητο, επιτρέψτε μου να χρησιμοποιήσω αυτή την έκφραση, τρόπο, η μνημονιακή δεκαετία, στον τομέα της πρόνοιας διαμόρφωσε μια κατάσταση για την οποία δεν είναι δυνατόν να μην αναγνωρίσει κανείς ότι έχει εγκαθιδρύσει ένα ευρύ δίχτυ ασφαλείας για τους συμπολίτες μας που βρίσκονται σε ανάγκη.

Παράλληλα, η ύπαρξη του ΟΠΕΚΑ και του όλου συστήματος κοινωνικής πρόνοιας, της Γενικής Γραμματείας Κοινωνικής Αλληλεγγύης και των Κέντρων Κοινότητας αλλά και της ΗΔΙΚΑ συμπεριλαμβανομένων, έχει διαμορφώσει διαδικασίες απονομής που σέβονται την αξιοπρέπεια των πολιτών, καλλιεργούν την κοινωνική δικαιοσύνη, καθ’ ότι οι κανόνες απονομής εφαρμόζονται ομοιόμορφα και ισότιμα για όλους. Συνεπώς, έχουν εξαλειφθεί φαινόμενα πελατειακά και εμπεδώνεται καθημερινά στην κοινωνική συνείδηση το αίσθημα εμπιστοσύνης στο σύστημα κοινωνικής πρόνοιας και κατ’ επέκταση στην κοινωνική αλληλεγγύη.

Είναι αυτά αρκετά; Όχι. Αρκετά μένουν ακόμα να γίνουν όσον αφορά τον εξορθολογισμό και την κάλυψη των διαφόρων επιδομάτων, την δικαιότερη διάρθρωσή τους, τις παρεμβάσεις στις προϋποθέσεις.  και, ακόμα περισσότερο στη διοικητική λειτουργική διασύνδεση των εμπλεκομένων φορέων και, κυρίως την καλύτερη οργάνωση, την μονιμοποίηση των Κέντρων Κοινότητας και την διασύνδεσή τους με τον ΟΠΕΚΑ. Επιπλέον, κρίσιμης σημασίας είναι η αναβάθμιση της στελέχωσης όλων των εμπλεκόμενων φορέων. Σήμερα είναι απαραίτητος, τουλάχιστον, ο διπλασιασμός των στελεχών που εμπλέκονται σε όλο αυτό το σύστημα. Δεν είναι δυνατόν ένας τόσο μικρός αριθμός στελεχών να χειρίζεται έναν προϋπολογισμό 4 δισεκατομμυρίων ευρώ και 3 εκατομμυρίων δικαιούχων.

Γιατί δεν πρέπει βέβαια να ξεχνάμε ότι καθοριστικό ρόλο στην εύρυθμη λειτουργία του συστήματος έπαιξαν οι άνθρωποι, τα στελέχη της δημόσιας διοίκησης που μόχθησαν και παλεύουν ακόμα και σήμερα, με ελάχιστους διοικητικούς πόρους, για την υλοποίηση των διαφόρων προνοιακών προγραμμάτων.

Σήμερα είναι καθήκον μας να προστατεύσουμε και να διευρύνουμε την πολιτική της «θεσμοθετημένης αλληλεγγύης», να πυκνώσουμε το δίχτυ αλληλεγγύης για την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, να στηρίξουμε τη δημογραφική αναγέννηση και να διευρύνουμε την μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης στον προνοιακό τομέα. Γιατί όπως επισημαίνει ένας μελετητής, τα συστήματα κοινωνικής πρόνοιας φέρουν έναν υψηλό ιδεολογικό συμβολισμό. Ο τρόπος με τον οποίο οι κοινωνίες φροντίζουν τους πιο ευάλωτους αποκαλύπτει σε μεγάλο βαθμό τις αξίες που τις διέπουν και την έκταση της δημόσιας δέσμευσης για κοινωνική δικαιοσύνη και κοινωνική συνοχή (Θεοδωρουλάκης). Αλλά και γιατί το αίσθημα ασφάλειας που εμπεδώνει το προνοιακό σύστημα συνεισφέρει αποφασιστική στην κοινωνική συνοχή και, κατά συνέπεια, στην παραγωγική ανασυγκρότηση.